Pap Tibor

politológus

 

A Vajdasági Magyar Képző-, Kutató- és Kulturális Központ tanulmánya

 

 

 

A kisebbségek társadalomelméleti leírásait azok többséghez viszonyított jogi státusa alapján szokás konstituálni. Az így kialakult tipológiák jól szemléltetik az egyes kisebbségi helyzetben lévő társadalmi nagycsoportok jogi és szociális helyzetét, jellemzőit, ám kevéssé foglalkoznak a kisebbségi helyzetet létrehozó alapvető egyenlőtlenségi viszonyok politikai természetével, azzal, hogy a kisebbségi lét egyik fő kiváltója a politikai szegmentáció, s így a kisebbségi helyzetből fakadó egyenlőtlenségek elsősorban politikai, s csak másod- illetve többedsorban gazdasági/kulturális természetűek. Azaz az egyes történelmi-politikai programok révén létrejött (nemzetállami), vagy az aktuális politikai program által teljes mélységében kezelni nem képes (államnemzeti) különbségek maguk is generálnak közösségi szintű egyenlőtlenségeket. Ezért a kisebbségpolitikai eszköztárba tartozó szakpolitikák esetében az állam és az ún. elsődleges többség céljaihoz és helyzetéhez köthető szakpolitikai prioritási rangsorából kimaradó, vagy azok mellett további, kiegészítő megoldásokra és pótlólagos források bevonására szoruló megoldásokról van szó. Nélkülük fokozódnának a társadalmi egyenlőtlenségek, minek következtében a kisebbségi csoporthoz tartozás állami szinten is anomáliákat okozó hátrányokkal társul, s nem egyszer negatív – leszakadási – spirált indukál. Ezen egyenlőtlenségek társadalmi hatásának mérséklésére hivatott szakpolitikákat (valamint az általuk is demonstrálandó kisebbségi helyzetben lévő közösségekhez való többségi viszonyulást) nevezzük általánosságban kisebbségpolitikának. Ez a fogalom többnyire anélkül van használatban, hogy az ide sorolható egyes elemek céljai és okai koherens rendszerbe lennének szervezve.    

A kisebbségpolitikát társadalomelméleti alapon két nagy csoportra lehet osztani: identitáspolitikára és szociálpolitikára (Előbbi az önazonosság megőrzését segíti, utóbbi a kisebbségi lét következtében fellépő hátrányokat tompítja). Legelőbb azonban azt tartom fontosnak tisztázni, hogy milyen szerepet játszik a politika maga, mint a társadalom egyik meghatározó alrendszere a kisebbségspecifikus egyenlőtlenségek kialakulásában. Azért tartom fontosnak e szerep elismertetését, mert az elismerés hiányában a kisebbségpolitikai megoldások ad hoc jellegűek maradnak, s nem kerülnek be a nyugati típusú társadalmi megoldások általánosan elfogadott, s így legitim és kikényszeríthető sorába.  

Munkámmal a kisebbségpolitikai eszközök jogosságának társadalomelméleti megalapozását szeretném segíteni. Valamint a kisebbségpolitikai helyzetekből eredeztethető társadalmi egyenlőtlenségek spirálhatására is fel kívánom hívni a figyelmet. Ezek számbavétele és politikai, szakpolitikai eszközökkel történő enyhítése nélkül a kisebbségi lét komoly társadalompolitikai feszültségeket indukál, amelyben nem jöhet létre a jogilag és politikailag egyenlő státuszú közösségek konszociális alapú együttélése.

Kulcsszavak: kisebbségpolitika, szakpolitika, társadalmi nagycsoportok, egyenlőtlenségek

 

0. Munkahipotézis.

Tanulmányomat két, első ránézésre igen erőteljes, hipotézissel kezdem:

H₀: A képviseleti demokrácia a kicsit is heterogén népességű államoknál a teljes populáció politikai érdekeinek egyidejű képviseletére – fő- és altípusaiban egyaránt – eleve (strukturálisan) képtelen.

H₁: A többségre (a számosságra) építő képviseleti elv a valamilyen – a politikai önszerveződést megelőző/felülíró – szempontból kisebbségben lévő részpopulációt (társadalmi nagycsoportot) önmaga politikai le/elhatárolása (a teljes vagy részleges szegmentáció) felé kényszeríti. 

Induljunk ki abból, hogy a nullhipotézisben (H₀) megfogalmazottak nem véletlenül hatnak enyhe tautológiaként: a többségi akaratot legitim politikai cselekvéssé formálni hivatott demokráciák strukturális velejárója a kisebbségi akaratot képviselők időleges vagy tartós, részbeni vagy teljes „elnyomása”. Demokráciája válogatja, hogy az említett opciók miként jelennek meg benne. Ám attól azok még mind – egytől egyig – demokráciák. (Másként mondva: nem ettől válnak nem-demokráciákká.) Szó szerinti fordításban – hogy jobban kidomborodhasson a szakszó mögöttes tartalmában megbúvó „fenyegetés” –  a népuralom különböző megjelenései. Itt fontosnak tartom kiemelni e terminus második felének Max Weber-i értelmezését:

„az uralmat az teszi a hatalom gyakorlásának speciális alesetévé, hogy elszenvedői – érdekeik sérülése ellenére is – legitimnek ismerik el.” (WEBER 2003: 47)

Visszatérve a nullhipotézishez: mindenki érdekét figyelembe vevő képviseleti demokrácia csak teljesen homogén társadalmakban lenne elképzelhető, ahol maga az intézmény – a nép képviselete – válik a politikai akaratformálás vonatkozásában redundánssá.

Hogy mégsem volt teljesen felesleges ezzel a hipotézisnek álcázott politikatudományi közhellyel indítani a gondolatmenetet, azt csak azért merem feltételezni, mert a segítségével talán sikerült ráirányítani a figyelmet a többségi elvre épülő demokráciák napjainkra már igencsak domesztikálódott, s a szimbolikus küzdelmek tartományába utalt, versengésen alapuló és elnyomásból építkező természetére (vö. WEBER: 1987). Legyen az mégoly szelíd/legitim.

Az erőteljesnek láttatni kívánt felütés a mondanivalónak az első, „igazi” hipotézisben (H₁) megfogalmazott tétjét volt hivatott ellensúlyozni. Mert ha feltételezzük, mi több, tudjuk, hogy a képviseleti demokrácia többségi alapelve eleve csupán igen kis mértékben, s akkor is csak estlegesen (s nem, mint intézmény) képes önartikulációs teret biztosítani a kisebbségek politikai törekvéseinek, akkor talán már nem kelt tompíthatatlan, a szöveg további olvasását is gátló ellenérzést maga a konszenzuálisnak tételezett H₀-ból levezetett, alább kifejtendő H₁ sem.

 

1. A kérdéskör tudományelméleti vonzatai

Niklas Luhmann társadalomelméleti hagyatékának tükrében a kisebbség és a politika fogalomköreinek rendszerelméleti megközelítése révén juthatunk el a jelen tanulmány tárgyát képező kisebbségpolitika strukturális és szemantikai vonatkozásainak tisztázásáig. A luhmannita kérdésfelvetések egyik elengedhetetlen – bár kétségen kívül csak igen ritkán alkalmazott és még ritkábban végigvezetett – eleme a vizsgálat tárgyának az úgynevezett „soziologische Aufklärung” jegyében történő, radikális újragondolása. Az egyik elsők között felvetődő kérdés ennek tükrében egy felvállaltan luhmannita megközelítés esetén, hogy a rendszerelvű társadalomelméleti hagyomány nézőpontjából minek tekinthető a vizsgálat alá vont tárgy. Itt és most: mi a kisebbségiség? Azaz: léteznek-e a kisebbségiség strukturális viszonyainak kielégítő rendszerelméleti alapú taglalásai? Rendezettnek tekinthető-e társadalomelméleti szempontból a kisebbségiség fogalomkörének szemantikai viszonyrendszere?

A válasz mindkét alkérdésre az lehet, hogy nem igazán.

A határozott nemet azért nem merném megkockáztatni, mert egyrészt a rendszerelméletnek a szociológián túl is egyre több le- és elágazása van kibontakozóban, melyek eredményei nem biztos, hogy kellő mértékben voltak képesek „irritálni” a társadalomelméletek főáramait. A jogelmélet és az alapjogok kapcsán Andreas Noll munkájára, Az emberi jogok megalapozása Luhmann-nál (Die Begründung der Menschenrechte bei Luhmann) c. kötetre gondolok (NOLL: 2006). A társadalomföldrajz és a geopolitika területén itt említendő Marc Redepenning munkássága (l. REDEPENNING: 2006; 2015). Másrészt a kisebbségi kérdésekkel foglalkozó határtudományok – jog, politológia, filozófia, média – képviselőinek is vannak/lehetnek rendszerelméletileg releváns meglátásai (ilyenek például Katharina Mohring médiaelméleti felvetései [l. MOHRING: 2015]).

Azt, hogy miért vélem elsődlegesen a társadalomelmélet feladatának a kisebbségpolitika aufklerista újragondolását, a következő érveket tudom felhozni:

1. a kisebbségi helyzet egy olyan viszonyfogalom, amelyről csak a differenciálódott társadalmak – s azokon belül is csupán a többségi elvű döntéshozatal – kialakulását követően beszélhetünk, s így annak tárgyalása a társadalomelmélet hatáskörébe tartozik;
2. a kisebbségelméletek eddigi vonzatai az egyes részrendszerek működését szemantikailag segíteni hivatott tudományos konstrukciók horizontján belül alakultak ki (mint a részrendszerek és az azokat vizsgáló tudományágak határterületeinek ön-, illetve külső leírásai). Nem tekintik feladatuknak számot adni a kisebbségiség rendszerszintű beágyazottságáról, hanem csak az egyes (pl. kisebbségjogi, kisebbségpolitikai, kisebbségi média) megoldások tudományos legitimációját kívánják elősegíteni, ezért rájuk is érvényes Luhmann-nak a politikaelméletet és a politikai elméleteket megkülönböztető levezetése – lásd később a 2.3. pont alatt.

A jelen fejtegetés elején a társadalomelméletnek e tárgyterület szempontjából elsődleges, eddig végig nem vezetett kérdésre, a kisebbségiség rendszerszemléleti szintű le-nem-írt-ságára szeretnék elfogadható megoldást találni, mely feladat diszciplináris terrénumaként máig a luhmanni értelemben vett elméleti keret látszik a leginkább illetékesnek (LUHMANN 2009: 21).

            A fentiek alapján a kisebbségelmélet a társadalomelmélet inherens, bár eleddig kellően ki nem dolgozott, részterülete. A kisebbségtudományok pedig a kisebbségi viszonyok kapcsán valamilyen megfigyelői preferenciából létrehozott másodrendű megfigyelések. A kisebbségelmélet további illetékessége ezeknek a megfigyelések megfigyelésére, és azok szemantikai jellemzői leírására is kiterjed. (Ezzel szemben a hagyományos kisebbségszociológia az egyes alrendszerek által létrehozott kisebbségi viszonyelemek jellemzőinek a társadalomtudományi eszközökkel történő leírására koncentrál.) A továbbiakban e kettős vezérfonal mentén igyekszem megközelíteni a kisebbségtudományok problémaköreit. Itt még annyit tartok fontosnak előre vetni, hogy a kisebbségelméleti levezetés során bemutatásra kerül a kisebbségiségpolitika strukturáltsága, s az alapján nem tekinthető tárgytévesztésnek a kisebbségelmélet felvázolásakor, és az egyes kisebbségi elméletek szemantikai elemzése kapcsán kisebbségpolitikáról beszélni.

A bevezető végén még azt is célszerű megindokolni, hogy miért éppen a luhmannita társadalomelmélet mellett döntöttem. Mit kínál a rendszerelvű keretszemlélet e tárgyterület számára?

Nos, talán egyszerűbb lenne abból kiindulni, hogy mit nem feltételez magáról ez a társadalomelméleti hagyomány. Mivel önmagát csak az egyik lehetséges értelmezési irányként aposztrofálja, nem kacérkodik a kisebbségpolitikai kérdések végleges megoldásával. Egy normatív hagyományokon alapuló társadalomelmélet elsődleges célja, a kisebbségiség kérdéskörének racionális alapú feltárása és megoldása lenne. Egy ilyen elméleti megközelítés számára a kisebbségi viszonyok gyökerei ésszel beláthatók, és az azokban megtestesülő társadalmi kihívások – egyenlőtlenségek, deprivációk – a modernitás programjának újragondolása mentén haladva felszámolhatók.

A rendszerelvű társadalomelméleti hagyomány nem követi a fenti, a felvilágosodás unikauzálitása által eleve kijelölt utat (a tények és az okok egymáshoz rendelhetőségének a sokaságán alapul) (LUHMANN 2002: 21–29). A luhmanni elméleti hagyaték alapján egy ilyen alapállás elváráshorizontja túlterhelné a társadalomelmélettől még elvárható problémamegoldási potenciált:

„Egy olyan elmélet, amely ezekre a megfontolásokra épül, lehet társadalomelmélet, ám ezzel együtt a tudományos rendszerben kell gyökereznie, és be kell érnie azzal, hogy csupán társadalomelmélet.” (LUHMANN 2010: 54)

Ez egyrészt a tudomány alrendszerében tevékenykedők számára teljesíthetetlen feladatokat vetítene előre, másrészt a kisebbségi viszonyok sokféleségét, azok egyedi társadalomtörténeti meghatározottságai nélkül (differenciálatlanul) vonná pellengére[1], anélkül, hogy garantálni tudná a saját értelmezési kerete által felkínálni képes, racionális/konszenzuális megoldás gyakorlatba történő átültetésének a sikerét (l. LUHMANN 2010b: 53).

A luhmannita értelmezési hagyományokra épülő elméleti keret elég magas absztrakciós szinten szerveződik (LUHMANN: 2006; 2009), ebből kifolyólag nem lehet célja minden egyes kisebbségi helyzet taxatív felsorolása és bemutatása. Megelégszik a kisebbségiség társadalmi keretfeltételeinek a felmutatásával, azok formatörténeti kötöttségeit vizsgálva képesnek véli magát rámutatni a viszonyrendszer fennállásának kezdeti és (egyelőre hipotetikus) végső állapota kapcsán kialakult és szükséges belső (az azt konstituáló alrendszerre jellemző) és külső (környezeti) feltételekre. (A jelen tanulmány az elvont társadalomelméleti fogalmak érvényesülésének a bemutatása céljából foglalkozik a konkrét szerbiai kisebbségi intézményekkel és a vajdasági magyarok – mint társadalmi nagycsoport – helyzetével és törekvéseivel, amelyeket tágabb, geopolitikai és politikatörténeti kontextusban megközelítve mutat fel, hogy a partikuláris helyzetek/folyamatok leírásával szemléltetni tudja társadalomelméleti koncepciója megalapozottságát.)  Egyik központi kategóriája a kontingencia (leegyszerűsítve: minden lehetne akár másként is), ám ez nem jár együtt a relativizmussal (LUHMANN: 2010c)[2]. Mivel nem lehet célja a végső és egyedüli megoldás bemutatása (ez ellentmondana a kontingencia elvének), nem kötik teleologikus sikerteljesítményi kritériumok. Csak annyit vállal, hogy rámutat a tárgyterületet meghatározó strukturális és szemantikai peremfeltételekre, melyek felismerésével másként lát(hat)juk a kisebbségpolitika világát. Hogy a vizsgálat alá vont viszonyrendszer mindezek tükrében miként alakul, már nem a rendszerelvű társadalomszemlélet felelőssége, még akkor sem, ha – ahogy azt Brunczel is megállapítja – nem teljesen tekinthető ártatlannak a premisszáiból nem feltétlenül következő társadalmi változások kapcsán felsejlő illúziókat illetően (BRUNCZEL: 2010). Én inkábban azt mondanám, hogy szemben a normatív társadalomszemléleteknek az elméletet és a gyakorlatot szorosan összetartozónak gondoló hagyományával, a rendszerelvű társadalomelmélet – bár korántsem mentesül teljesen a társadalom aufklerista alapú alakíthatóságának képzete alól – tisztában van ezen elméleti alapokra épülő várakozások bekövetkezési valószínűségének alacsony szintjével (az, hogy lehetne más a kisebbségi világ, nem jelenti azt, hogy más is lesz).

 

2. Politika: A többségi elvű döntéshozatal formatörténeti vonzatai

Először a kisebbség/többség viszony kialakulásának társadalomelméleti megragadására kívánok koncentrálni. Ebben hivatott a segítségemre lenni a közösségek/társadalmi nagycsoportok helyzetében bekövetkezett változások társadalomelméleti eredőjének rövid, formatörténeti bemutatása. A modernitást megelőzően az azonos/hasonló helyzetű, ám különböző identitású és azonos vagy hasonló privilégiumokkal rendelkező, esetleg azoktól éppen megfosztott csoportok – politikai értelemben – nem voltak kisebbségek. A főként a birodalmiság elvére épülő abszolutizmusok (esetünkben ez a Habsburg Monarchia) idején ezek a közösségek ugyanis tartós és önálló politikai súllyal nem rendelkező társadalmi nagycsoportok lehettek csupán. (Nem rajtuk múlt a hatalom legitimációja, legfeljebb egy-egy hatalmi játszma során, annak tárgyaként kerültek képbe.) Átmeneti politikai súlyra csak az úr/alattvaló alaphelyzet pillanatnyi érdekviszonyai mentén tettek szert. A korábbi kevesekből a többségi képviselet politikai rendszerébe való beemelődés (inklúzió) során lett kisebbség. Azonban a politika, mint a többségi elv alapján működni kezdő társadalmi alrendszer, a formaváltás révén létrejött kisebbségeket rögtön ki is zárta a politikai hatalom gyakorlásának valós lehetőségteréből[3]. Ez egy idő után (bizonyos helyeken, mint például az 1848–1849-es magyar országgyűlés, már a kezdeteknél) nem felelt meg a többségi képviselet önmagától is megkövetelt (puha) demokratikusság elvárásának, s elkezdődött a kisebbségpolitika eszköztárának kialakulása.

 

2.1. A kisebbségek megjelenésének történeti folyamata

Az alapviszony tekintetében a határok többszöri átrendezése sem szolgálhatott megoldással, mivel a többségi elvű képviselet rendszerén belül a kisebbségi viszonyok intézményesülése is csak enyhített az anomália jellegén – nem oldotta fel a strukturális ellentmondást (LUHMANN: 2002). A fokozatosan kiépülő választási-, majd a deliberatív demokrácia még ma is a további területi szegmentálódás felé tolja az egyes országhatárokon belül a politikai önkifejeződés lehetőségéhez jutó nagycsoportokat (etnikumokat, résznemzeteket)^[4].

A társadalomelmélet és az empirikus társadalomkutatás a 20. század során nagy erővel próbált magyarázatokat találni az intézményesedett társadalmi egyenlőtlenségekre: azok kialakulására, intézményesülésük lefolyására, és a mögöttük megbúvó mozgatóerők morális megítélésére. A jelenséghalmaz érzékelése terén a vertikális társadalmi különbségek meglétét illetően viszonylagos konszenzus alakult ki a társadalomelméleteken belül. Ez nem mondható el a horizontális társadalmi különbségekkel kapcsolatban.

Az egyenlőtlenségek intézményesülése a többségi képviseleti rendszerek elterjedése óta folyamatosan nyomon követhető.

E folyamat egyik fő forrása maga az uralom dominánssá váló új formája, a többségi elvű képviselet: miközben a választójog kiterjesztésével kiszélesíti a politikai döntések meghozatalába bevonható társadalmi rétegek körét, egyben tartósan ki is zár onnan bizonyos társadalmi csoportokat. A korábbi birodalmi formák átalakultak. A nem domináns pozícióban lévő etnikai közösségek státusa is megváltozott a nemzetállami keretek kiépülésével. Ők a 19. század végén, a 20. század elején váltak kisebbséggé e változás során. Kelet-Európában volt egy hosszabb formatörténeti eltérés (a létező szocializmus viszonyai között), majd a rendszerváltásokat követően a 20. század utolsó évtizedében újra, kisebbségekké alakítja őket az ún. pótlólagos kikülönülés (ezt a normatív szemlélet helyreállító forradalomnak szokta nevezni, a délszláv diskurzusokban csak tranzíciónak [gyors lefolyású társadalmi átalakulás] hívják).

A kizárás látensen működő strukturális mechanizmusának lényege, hogy a többségi elvű parlamentáris képviselet, mint a hatalomgyakorlás legelterjedtebb, s legkevésbé igazságtalan formája (s melynek származtatott programja [célja] egy-egy nemzetállam létrehozása) ún. elsődleges többségeket hív életre. Az elsődleges többség a politikai közösségalkotás főbb dimenzióiban többé-kevésbé homogénnek mondható. Homogenitását a következő fő identitásdimenziókra alapozza (SCHÜLTZ–LUCKMANN: 1984):

a.) közös múlt (Vorwelt);

b.) közös társas világ (Mittwelt);

c.) közös céltételezés (Nachwelt).

Az így létrejött többségekből kimaradva a társadalom vertikális, osztály/réteg alapon és horizontális, területi/etnikai alapon elkülönülő egységei nem kerülhetnek hatalmi/döntéshozói pozícióba. A vertikálisan elkülönülők azért, mert eleve kívül maradtak a politika új alapokon kiépülő alrendszerén (gondoljunk a különféle cenzushoz kötött bevonási küszöbökre). A területi/etnikai csoportok pedig azért, mert számbeli arányukból kifolyólag legfeljebb a „releváns kisebbség” szerepe juthatott nekik az új hatalmi formában.

Ez akkor is igaz volna, ha a kialakuló többségi demokráciát döntően tisztességesen működtetett hatalomtechnikai megoldások jellemeznék, ami az elmúlt másfél évszázad során soha nem fordult elő tartósan.

 

2.2. Az autonómia-törekvések formatörténeti háttere

A politikában  a 19. század óta egy belső ellentmondás figyelhető meg: a személyes részvétel (szavazás) alapján felépülő legitimációs bázisa egyrészt igyekszik minden közösséget bevonni a nemzetállamok szintjén, másrészt – az előbbivel párhuzamosan – az ún. elsődleges többséghez (államalkotó nemzet) nem tartozó közösségek tagjait intézményesen ki is zárja a lényegi döntések meghozatalából a többségi elvre épülő döntéshozatal strukturális logikája. Ennek aztán messzemenő következményei vannak, hiszen a 20. század eleje óta az állam szerepe újabbnál újabb társadalmi dimenziókra (alrendszerekre, amelyek egymás környezetét képezik) terjed ki. A hatáskör alá vont cselekvési területek a többségi logika okán nem igazán alkalmasak a kisebbségi helyzetben lévő közösségek alapvető érdekeinek a kielégítésére sem. Így folyamatosan generálódnak újabbnál újabb társadalmi egyenlőtlenségek. A politikai részvételben csalódott vallási, etnikai közösségek pedig szignifikánsan nagyobb arányban maradnak távol a döntéshozatalnak a többségi elv mentén szerveződő folyamataitól. A kisebbségelmélet azt hivatott vizsgálni, hogy ez miért és hogyan következett be, míg a kisebbségszociológiák azt, hogy ennek a viszonyrendszernek mik a fő mutatói (pl. a választási részvétel és az ún. kumulált okságok mentén szerveződő, közösségi szinten megjelenő társadalmi hátrányok – pl. leszakadás – milyen összefüggésben vannak). Ugyanakkor azt is figyelembe kell venni, hogy a szemantika szintjén milyen kulturális/perszonális, illetve területi autonómia modellek, magalapozott/túlzó követelések és ún. „jó gyakorlatok” merültek fel a kisebbségi viszonyrendszer hatásainak kezelésére, ezek közül mely elemek milyen tüneti/lényegi kezelést/megoldást javasolnak a konstituálódott kisebbségi problémák fel- és elismert dimenzióinak „megnyugtató rendezésére”.

 

2.3. Az egyenlőtlenségek spirálja: a társadalmi nagycsoportok hátrányainak „természete”

Az értelmezési keretként használt, nem ritkán konzervatívnak mondott luhmannita rendszerelmélet alapcélkitűzése a világ komplex összefüggésrendszerként történő leírása. Ennek egyik meghatározó eleme az egységes elméleti eszköztár. Másik fontos jellemzője a sok kérdéskört érintő és több diszciplínán átívelő vizsgálódások bonyolult, hálózatszerű felépítése (vö. BRUNCZEL 2010: 11.). Ez a szemlélet megkülönbözteti a társadalom egyes részrendszereinek a tudományos igényű leírását, ami jelen esetben a politikaelméletet jelenti, a vizsgált részrendszer belső, úgynevezett önleírásaitól. Ez esetünkben a politikai elmélet (vö. BRUNCZEL 2010: 263). Vizsgálódásom jelen esetben túlnyomórészt a politikaelméletre koncentrál, de a konkrét kisebbségpolitikai eszközök/intézmények elemzéseinél a politikai elméletre is tekintettel leszek.

Ez az írás a többség és kisebbség viszonyát alakító történeti kölcsönhatásokat a 2000-es évek eleji megkésett szerbiai rendszerváltás kapcsán kialakult kisebbségi intézményrendszer elemzése segítségével veszi számba. Ez a folyamat, épp a megkésettsége okán, a térség többi országához képest gyorsabban és intenzívebben ment végbe. Ehhez egyrészt (a) a rendszerelvű társadalomelméletből származtatott politikaelmélet (Theorie der Politik) általános megállapításait veszi alapul, másrészt pedig a (b) a politikai elmélet (politische Theorie) vonatkozó részeredményeit, és egy-egy részkérdés aktuális állapotát értelmezve von le következtetéseket. A fenti megkülönböztetés Luhmann – az először 1981-ben megjelent – Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat (Politikai elmélet a jóléti államban) című kötetében található (LUHMANN 2011: 57).  (A luhmannita alapvetésű politikaelmélet/politikai elmélet megkülönböztetésnek a magyar tudományos diskurzusban való továbbvitelét lásd BRUNCZEL 2010: 263–273.) E kötet már csupán ezen megkülönböztetés révén döntően befolyásolja a jelen tanulmány szemléletét, hiszen innen eredeztethető az igény, mely szerint a tudományos diskurzuson belül is komoly jelentősége van a két intenció elkülönítésének. Ám sokkal nagyobb jelentőséggel bír a kisebbségiség fogalomkörének a tisztázásakor Luhmann 1981-es kötetének azon vállalása, mellyel a szociális és a jóléti állam feladatait és lehetőségeit írja körül. A jelen szöveg szempontjából ezt, illetve a társadalom két vonatkozó – a politika mellett – meghatározó alrendszerének, a gazdaságnak és a közigazgatásnak a működési logikáját, azok általános cseremédiumainak – a pénz és a jog – szerepének elemzését a szociális és a jóléti állam viszonyai között (LUHMANN 2011: 85–92) vélem irányadónak. A megkülönböztetést azért tartom kiemelten fontosnak, mert a gazdaság és a politika kiemelt szerepének taglalása kapcsán kikristályosodott szociális állam vs.  jóléti állam elkülönítésével (LUHMANN 2011: 85–92) a klasszikus egyenlőtlenségek felszámolása mellett az új követelések megfogalmazásának ahhoz kapcsolódó, de attól lényegét tekintve eltérő mozgalmi jellegzeteségeknek a bemutatásával Luhmann a kisebbségpolitika számára is új elméleti horizontot teremtett.

Luhmann köz-, de legalább szakfelháborodást keltett korabeli hozzáállása (vö. HEIN 2011: 157–161) abból indul ki, hogy a korának társadalomkutatói radikális elveket vallottak ugyan a politikát illetően, de elemzési eszközeik (fogalmaik és megközelítéseik) nem tekinthetők forradalmian elméletinek (LUHMANN 2011: 15) – azt éppen a hivatkozott kötetben kibontakozásnak indult szociológiai felvilágosodás hivatott megalapozni (HEIN 2011: 152). A szociális és a jóléti állam kapcsán pedig arra a sarkalatos megállapításra ragadtatja magát, hogy azok kompenzációs természete előbb-utóbb szétfeszíti a demokratikus államok teljesítőképességének kereteit.

A szemléletváltás lényege, hogy a klasszikus, 19. századi eredetű politikaelméleti dichotómiákat (pl. állam vs. társadalom) félretolva a nagy komplexitású rendszerekben elveti a középpont/csúcs (a csepp, melyben megragadható a tenger) létezését (azok a 19. századig domináló birodalmi struktúrák jellegzetességei voltak, ahol a rendiség/nemesség jelentette a reprezentációt, s az uralkodó a csúcsot). Azokat egy egymás környezeteként funkcionáló alrendszerviszonnyal írja le, ahol az egyes részegységek teljesítményei a kommunikáció által meghatározottak, s csak indirekt módon (ún. irritáció révén) tudnak egymásra hatással lenni. A politika alrendszerére hárul a fenti leosztásban, hogy értelmezze és koordinálja a számára szintúgy környezetként megjelenő társadalmi alrendszerek anomáliáit, illetve kiteljesítse a politikai rendszer egyes szereplőinek (legyenek azok csoportok vagy egyének) inklúziót célzó törekvéseit.

 

2.3.1. Luhmann szociológiai alapjog-értelmezése

Luhmann egy jóval korábbi, először 1965-ben kiadott könyvében, Az alapajogok mint intézmények c. kötetben, melynek alcíme Adalékok a politikai szociológiához (LUHMANN: 2009a) vázolja fel máig sajátosnak tekinthető, jelentős számú követővel máig sem büszkélkedhető, mégis sok tekintetben alapvetőnek mondható elképzeléseit a jog, a politika és a gazdaság alrendszereinek egymáshoz való viszonyáról. Ebben az elképzelésben központi funkciót töltenek be az alapjogok. (Az emberi jogokból a luhmanni jogpozitivista beállítódás „csinál” alapjogokat.) Ezeknek nem a jogi, hanem a társadalmi funkcióit próbálja meg felvázolni. Eszerint az alapjogok töltik be az egyes alrendszerek közötti kapcsolatoknál a szabályozói szerepkört: azok hivatottak „ellenállni” az egyes alrendszerek részéről megnyilvánuló túlterjeszkedéseknek. Egyrészt – a bennük megtestesülő értékekre (méltóság, szabadság) történő hivatkozás révén – jelzik a problémát, másrészt arra késztetik az államot, hogy a maga szabályozó potenciálja (a mindenkire kötelezően vonatkozó döntések meghozatala) segítségével próbálja meg visszanyesni a saját területén túllépni látszó alrendszer próbálkozásait. Az alapjogok nem a maguk elsődleges, jogi logikájuk mentén látják el ezt a funkciójukat – nem a méltóság és/vagy szabadság meglétéről/hiányáról hoznak procedurális döntést, hanem a társadalmi kommunikáció során, a nyilvánosságban, s azon belül a politikai közvélemény formálásában van szerepük. Rájuk hivatkozva szerveződnek meg azok a társadalmi mozgalmak, amelyek a rendszeranomáliák orvoslását zászlajukra tűzve politikai követelésekké formálódnak. A vertikális egyenlőtlenségek ilyen irányú diszkurzív történetét igen érzékletesen mutatja be Kaufmann-nak a Szociálpolitikai gondolkodás c. kötete (KAUFMANN: 2016).

 

2.3.2. A jóléti/szociális állam határai

A fentiekből nem az a tanulság, hogy a szociális/jóléti állam napjai meg vannak számlálva, hanem, hogy a választási demokráciák, az indusztrializációra épülő kései kapitalizmus, az elnyújtott oktatás, a tömegkultúra és a -médiumok teljesítményei a(z) (al)rendszerek szintjein megfigyelhető anomáliáikból következően nem képesek kielégíteni a velük szemben megfogalmazott (a politikai elméletek területein artikulálódó) elvárásokat. Csupán különböző kompenzációs mechanizmusokat (munkanélküli segély, idősgondozás, oktatási felzárkóztatás) keltenek életre. Kaufmann alaposan elmélyülve a részletekben, a jelenségek mögötti összefüggésekre is rámutatva szemlélteti a demográfia, a gazdaság, a szociális ellátás és a család színterein végbemenő új kihívásokat. Ezek leginkább egy-egy korábbi kompenzációs eljárás következtében állnak elő (vö. KAUFMANN 1997:  69–113). A politikai elmélet helyt adva az újabbnál újabb igénybejelentéseknek próbálja enyhíteni a környezetében felbukkanó rendszeranomáliáik következményeit, hogy a saját rendszerteljesítménye csökkenésének a látszatát is elkerülje. Mindennek eredményeként az egyes alrendszerek a saját önmegfigyeléseik során nem azok súlyának megfelelően érzékelik ezeket az externáliákat kiváltó működési zavarokat, így nem is tekintik őket a maguk hatáskörében elhárítandónak.

A Luhmann által megalkotott megfigyelési pozícióból visszatekintve a jóléti állam egykori helyzetére, megállapítható, hogy aggályai a kompenzációs mechanizmusok teljesítményeit illetően egyáltalán nem voltak alaptalanok. Szembeszökő, hogy a tehetős országok esetében is csökkenő pályára álltak a szociális és jóléti kiadások viszonyszámai, miközben a társadalmi inklúzió kapcsán újabb és újabb – megalapozatlannak mégsem tekinthető – követelések fogalmazódnak meg. (Geopolitikai szempontból ez úgy interpretálható, hogy a kihívás megszűnése – az [igazán fenyegető] alternatív társadalmi/gazdasági diskurzus puszta fikcióvá válása nem tett jót sem a liberális demokráciának, sem a globális kapitalizmusnak. Nincs, ami önvizsgálatra késztesse őket, s a legitimációs aktusaik is egyre kevésbé kívánják az általuk igazgatott populációk jólétét előtérben tartani: a politikai és gazdasági egyenlőtlenségek növekedése általános visszarendeződésre utalnak.)

 

2.3.3. Az alapjogok funkcionális értelmezésének kisebbségelméleti potenciálja

A kisebbségelmélet számára a fentiekből az a tanulság szűrhető le, hogy a jelen helyzet megváltozása nem várható el a többségi elvű döntéshozatal önmagára vonatkozó megállapításaiból. A politika alrendszere sajátosan paradox helyzetben van, amikor olyan horizontális egyenlőtlenségeket kell kezelnie, amelyek létrejöttének jelentős részben ő maga az előidézője. Sokkal egyszerűbb a helyzet, ha „csupán” területi különbségeket kell enyhíteni. Ekkor ugyanis a politika szempontjából külső (tőle nagyobbrészt függetlenül is létező) eltéréseket kell kiegyenlíteni, illetve – ha ez nem lehetséges – kompenzálni. Ám a társadalmi nagycsoportoknak a hatalomhoz való hozzáféréséből (területi szegmentáció) eredő egyenlőtlenségeket csak akkor tud(na) kezelni, ha részben vagy egészében belátja, hogy ő maga a felelős ezeknek az egyenlőtlenségeknek a létrejöveteléért. Azaz, túl azon, hogy a politikai kommunikáció során elismerést nyert követelések számára kötelező jellegű (intézményes) megoldást alakít ki, ennek „árát” maga kénytelen megfizetni. (A korlátozottan rendelkezésre álló erőforrások és a folyamatosan burjánzó társadalmi igények küzdelmében így nem csak döntőbíróként, hanem az ún. alternatív költségek „elvesztőjeként” is – mert minden kisebbségpolitikai célra felhasznált forrás elköltésére lenne jogos igény az elődleges többség tagjai részéről is – helyt kell állnia.) Tovább bonyolítja a helyzetet, ha nem csak az elszenvedett hátrányok kompenzálását hivatott egy-egy kisebbségpolitikai eszköz megoldani. A hátrányok némi anyagi ráfordítás révén menedzselhetők. Ám, ha a jóléti követelések kapcsán konkrét formát kap a kisebbségi identitáspolitika, az sokszor már nem találkozik a többségi társadalom elismerésével. Ha az ebben a kisebbségpolitikai vetületben megfogalmazódó szimbolikus javak (pl. a csoportok közötti eltérések felmutatását lehetővé tévő intézmények – felvonulások, nyilvános térhasználat, közösségi szimbólumok [zászlók, címerek, viseletek]) megjelenítését kell(ene) elősegítenie/biztosítania, az sokkal nagyobb ellenállásba ütközik a többségi társadalom részéről, még akkor is, ha ezeknek nincs, vagy elenyésző a költségvonzata. (Szemben a szociálpolitikai vetület egyenlőtlenségeinek idő és pénzigényes felszámolásával.) Az identitáspolitikai követeléseket nem egyszer tételesen is elutasítja a többség – gondoljunk csak a közösségi jelképek nyilvános használatának jogszabályi ellehetetlenítésének példáira. A semleges állam normatív képzete ilyenkor mindig új kihívásokkal találja magát szembe.

Noll, aki 2006-os kötetében Luhmann 1965-ös koncepciójának ismeretelméleti aktualizálását is végig tudta úgy vezetni, hogy az eredeti meglátások az ún. rendszerelméleti fordulat, az autopoiezisz fogalmi keretében is érvényesek maradjanak,  arra a következtetésre jut, hogy az eredeti alapjogi koncepció döntéselméleti revízióra szorul (NOLL 2006: 105–135). Ez röviden abban ragadható meg, hogy a szociológiai aufklerizmus luhmannita vonulata sem tudta meghaladni azt a döntéselméleti paradoxont, amely választás racionális, és a döntés emocionális töltetű szituációinak az eltérésére vezethető vissza. A racionalista választás (a lehető legésszerűbb megoldás kialakítása) jelenbe ágyazottsága kerül itt szembe az érzelmileg is artikulált, jövőorientált vízió melletti elköteleződéssel. Ez utóbbinak számolnia kell a döntésből fakadó tévedés lehetőségével. A rossz döntések kizárhatatlansága kapcsán az intézményalakításnak a folyamatos önmegfigyeléshez kötődő korrekciós lehetőségeivel is számolnia kell. A politika a folyamatos döntéskényszerből adódó hibázás és a hibákból való tanulás területe is. A kisebbségi helyzetben lévő társadalmi nagycsoportok esetében ez szakpolitikai mélységet, a tervezés és a megvalósítás kockázatát is jelenti. (A luhmanni elmélet alapmegállapítása, hogy a politikai kommunikációban az egyén folyamatosan kockára kell, hogy tegye a saját méltóságát, mert csak e kockáztatás révén tehet szert a mások általi elismerésre.) A kisebbségpolitika – mint minden mozgalom – sajátos önkorlátozó feltétele, hogy nem pusztán a saját, de az egész csoport méltóságát kell esetről esetre kockáztatni ahhoz, hogy a döntési szabadság (az autonómia) révén saját közösségének életviszonyait érdemben tudják alakítani. És mindezt általában sokkal szűkösebb humánerőforrás-potenciál (szakembergárda) megléte mellett kell úgy elérni, hogy az eredmények összevethetők legyenek a többségi közösség teljesítményeivel.

A napi gyakorlatban azonban egy-egy kisebbségi közösség akciórádiuszának horizontját nem a fenti egzisztenciális belső bizonytalanságokkal való szembenézések formálják, hanem a többségi csoportok részéről történő elismerés intézménysített lehetőségkeretei vagy annak hiánya.

 

2.4. A kisebbségpolitikai (ön)szemlélet hiányzó alapjogi fordulata   

Az uralkodó narratívában még mindig az az elgondolás a domináns, amely szerint a demokratikus fejlődés képes elvárható módon rendezni a kisebbségpolitikát szükségessé tevő anomáliákat. Ebben a tekintetben az állami szintet meghaladni kívánó formatörténeti próbálkozások sem jelentenek előrelépést.

„Az Európai Unió, bár szupranacionális szerveződés, azért csak relatíve kevés – a kisebbségek szempontjából relevánsnak mondható – területen veszi át tagállamai hatáskörét. Ugyanis az Unió abból az előfeltevésből indul ki, hogy tagjai jogállamok, és ezért a kisebbségekhez tartozók jogfosztása elképzelhetetlen ezekben az országokban.[5] Másrészt – és ez a probléma lényege – az Európai Unió nem rendelkezik saját – a tagállamokban mindenütt egyformán kötelező – kisebbségi joganyaggal.” (TÓTH 2017: 229)

A kisebbségpolitika kapcsán itt azt tartom fontosnak újból hangoztatni, hogy a terület ismeretelméleti megalapozása nem kielégítő: a kisebbségi helyzet társadalmi meghatározottságai ugyan feltárásra szoktak kerülni, de a kisebbségi helyzetet meghatározó hátrányok és egyenlőtlenségek eredőjeként a politikát magát kellene megnevezni. Az egyenlőtlenséget, s az általuk indukált államkudarcokat továbbra is a rossz – nem demokratikus – politikának tudják be. Miközben a politika környezetét képező alrendszerek, pl. a gazdasági mechanizmusok nem szándékolt negatív következményeit elismerik (bár azok ellensúlyozásának szükséges mértékéről és felvállalható lehetőségéről állandó politikai vita folyik), s azok enyhítésére a szociálpolitikát fel is használják. Tárgyunk kapcsán pedig kijelenthető, hogy az oktatási és a kulturális társadalmi alrendszerek nyelvspecifikus többletteljesítményre apelláló igényeit a kisebbségpolitika többségi alakítói sem negligálják (bár az azt biztosítani hivatott intézményrendszer természetéről – a döntéshozási pozíciók az ellátási források feletti rendelkezésnek az érintettek részére történő átengedéséről/delegálásról – állandóan folyik kisebbségpolitikai vita), ezért léteznek a különböző korrekciós mechanizmusok.

A szakértők zöme azonban a kisebbségi helyzet és a többségi döntéshozatal között ma sem feltételez oksági kapcsolatot. Azaz első lépésben azt kellene a kisebbségelméletnek elismertetni (HONNETH: 2013), hogy a politika maga is tevékeny részese az egyenlőtlenségek létrejöttének. Ha másként szegmentálná a többségi elvű döntéshozatal területi határait, akkor máshogy és máshol képződnének, alakulnának ki az egyenlőtlenségek. E lépés – a politika kitüntetett szerepének fel- és elismerése – hiányában a demokratikus fejlődés által várt konszociális fordulat sem lesz képes elébe menni a kisebbségi létből fakadó strukturális hátrányok felszámolásához kötődő elvárásoknak (vö. BAUBÖCK 2002: 141). „Megoldást” azonban csak egy (újabb) formatörténeti fordulat hozhat. Ha sikerülne, nemcsak a deklarációk szintjét felvázolni egy, az összes résztvevő nagycsoport helyzetét és érdekeit szem előtt tartva mindenki számára kötelező döntéseket meghozni képes eljárási mechanizmust kialakítani, akkor a kérdéskör aktualitását illetően kerülne (ön)felszámolásra. Ezzel nem azt szeretném sugallni, hogy a formaváltással megszüntethetők lesznek a nagycsoportok inklúziójához kapcsolódó egyenlőtlenségek, de a döntéshozatal szintjeinek a megfelelő nagycsoportokhoz történő rendelésével[6] – történjen az akár alkotmányos, akár „forradalmi” változást követően – a többség/kisebbség dichotómia eltűnhet, s új problémáknak, s az azok megoldása céljából megfogalmazandó új politikai elméletekbe öltöztetett javaslatoknak adhatja át a helyét.

Ennek hiányában két további út marad a kisebbségi helyzetből adódó hátrányok kiküszöbölésére. Bauböck ezeket a politikai autonómia elveiként határozza meg: „úgy, hogy a területet felosztjuk oly módon, hogy az állami szintű kisebbségek regionális többséggé változzanak”, illetve „úgy, hogy a lakosságot osztjuk fel egymást kölcsönösen kizáró nemzeti közösségekre és ezeket közjogi testületekként határozzuk meg” (BAUBÖCK 2002/3: 140).

A két megoldást nem tartom egymást kizárónak. Azok együttes alkalmazása mellett szóló érv, hogy a szerbiaihoz hasonló összetett jelenségeket, amikor egy-egy adott területen több társadalmi nagycsoport is található, csak ilyen módon lehet a kisebbségek politikai autonómiájának feltételeit igazságos[7] módon kialakítani. (Bár azt kétlem, hogy végleges kisebbségelméleti válasz lenne adható arra kérdésre, amely azt firtatná, hogy melyek egy kisebbség számára megadandó intézmények igazságosság-kritériumai…)

            Az eddigiek alapján annyi talán megállapítható, hogy a kisebbségpolitika mozgalmi természetéből következően botorság lenne az emberi jogok/alapjogok racionális (belátáson alapuló) érvényesülésének automatizmusában bízni. A kisebbségpolitika sem különbözik a szociálpolitikától (a hátrányok mérséklésétől) és a jóléti programoktól (a jövőre vonatkozó elképzelések jogosságának elismertetésétől) abból a szempontból, hogy csak azoknak az igényeknek/céloknak van esélyük az érvényesülésre, amelyek a politikai kommunikáció során alakot öltenek, s amelyeknek a politika alrendszerében procedurálisan is sikerül érvényre jutni. Kicsit leegyszerűsítve: minden kisebbségi helyzetből eredő egyenlőtlenségnek előbb követelésként kell formát kapnia ahhoz, hogy egy-egy kisebbségi mozgalom zászlajára tűzve programmá válhasson (mint egy adott kisebbségi közösség egészének vagy mérvadó többségének politikai célja). Ha sikerül azt a többségi társadalom által is elismertetni – akár a belátás, akár a saját geopolitikai helyzetének eredményeként (alku) –, akkor lehet számolni azzal, hogy az egyenlőtlenség megszüntetésére vagy mérséklésére intézményes megoldás jöjjön létre. Így, főszabályként, minden kisebbség a maga intézményrendszerének a kovácsa. Előfordulhat, hogy mások kaparják ki számára a viták tüzében formálódó intézményes megoldások gesztenyéjét, de miden ilyen esetben feltételezhető, hogy nem fog rá teljes mértékben illeni az így létrejött intézményes keret. Azaz a sikeres kisebbségpolitika egyik első alapfeltétele, hogy az adott kisebbségnek legyen elképzelése (koncepciója) a saját helyzete rendezésére alkalmas megoldásokról. [Vö. 5. fejezet]

 

2.5. Új kihívások: A közösségek geográfiai határainak feloldódása a globalizáció és a digitális alapú kommunikáció hatására

Az egykor, főleg területi alapon szerveződő, alulról felfelé egymásra rétegződő identitás-struktúrák a nyilvánosság szerkezetének megváltozásával új formákat vonultatnak fel. A modernitás korai szakaszaiban egy-egy kisebb közösség meghatározó vonatkozásai (vallás, nyelv[járás], településhez tartozás) alapján szerveződő életvilágok, mint implicit „identitásműhelyek” már a 19. század végétől a nyilvánosság és politika rendszerteljesítményei révén nagyobb egységekbe kezdtek szerveződni. Ez a folyamat a 20. század során vált egyre intenzívebbé, s a monolit szerkezetű államalakulatokban a rétegek jó része el is mosódott, erodálódtak az életvilág alapú identitáselemek. A 21. században azonban – nem kis mértékben – az ezredvég globális átrendeződései által indukált területi mozgásokkal és a kompetencia-határok szub- és szupranacionális szintű megváltozásával tarkított, az egyének mindennapi, személyes jelenlétet egyre kisebb mértékben megkövetelő kommunikációját alapjaiban megváltoztató trendnek is köszönhetően felértékelődtek a származással kapcsolatos horgonyai az önmeghatározásnak. A nyilvánosság, mint az identitás megkonstruálásában szerepet játszó médium ún. digitális alapokra kerülve át (a kiadványok általános elérhetőségével és a kapcsolati formák közösségi platformokon való újraépítésével) a területi meghatározás is más alapokon épül fel.[8] A korábbi kizárólagosságot – a kapcsolattartás új formáinak és a virtuális részvétel eszközeinek megjelenésével – a jelenlétnek és a származásnak egyfajta kettőssége váltotta fel.

 

2.6. Perspektívaváltás: A különböző kisebbségi közösségek/léthelyzetek egymás iránt támasztott elvárásai

A posztszocialista térség jelenkor-történeti eseményeinek az egyik fő tanulsága, hogy az államérdekként aposztrofált nemzeti dominancia (az elsődleges többség érdekviszonyainak manifeszt és látens érvényesítése) olyan szinten épült be az új nemzetállamok új intézményes struktúráiba (alkotmány, közigazgatás), hogy az e téren változtatni kívánó alkalmi többségek (kormányok) sem igazán képesek átrendezni az alapviszonyokat. Azokat csak egy-egy az állami szint felett létrejövő (EU, ET, ENSZ) nemzetközi cselekvő által megfogalmazott elvárásrendszer tudja kimozdítani a holtpontról. Miközben ugyanazon nemzetállamok, amelyek a saját területükön élő etnikai kisebbségek esetében képtelenek teret adni a mégoly jogos követelések intézményesülésének, a saját nemzetállamuk határain kívül található nemzetrészeik tekintetében harcos kisebbségvédő, olykor „védhatalmi” pozíciót vesznek fel. E folyamat ellentmondásaira is rá szeretnék mutatni az elemzés során, s közben társadalomelméleti értelmezéseket keresek a reciprocitások feltételeinek megteremtődéséhez.

 

3. A kisebbségpolitika lehetséges feladatköreinek társadalomelméleti megalapozása

Ma még az sem egyértelmű, hogy a többség és a kisebbségi közösségek milyen elvárások mentén szállnak vitába a kisebbségi intézményekkel (esetünkben pl. a nemzeti tanácsokkal) kapcsolatos diskurzusban. Nem igazán lehet tudni, hogy ki mit tekint a kisebbségpolitika fő feladatainak. Az eszköztár anélkül látszik formálódni, hogy világosan el lehetne különíteni a kisebbségpolitika általános céljait – itt ki kell emelnem a Joseph Marko által is körbejárt kisebbségpolitikai sziámi fogalompárt, az integrációt és az autonómiát – valamint a homályban maradó célt megvalósítani/elérni hivatott konkrét kisebbségpolitikai eszközök[9] (az intézményeket is ide értendő) manifeszt és látens funkciót. A kialakult eszköztár szociálpolitikai, illetve jóléti szerepét (LUHMANN: 2011).

Előre kívánom bocsájtani, hogy a jelen helyzet fő okaként az eszköztár fordított irányból való „felkínáltságát” vélem a felelősnek. Ezalatt azt értem, hogy napjainkban ugyan azonosítható egy bizonyos puha elvárás a kisebbségi közösségek helyzetének a rendezését illetően. (Ilyen pl. a koppenhágai kritériumok közé sorolt azon ’demokrácia követelmény’, amely a csatlakozni kívánó államok esetében kisebbségpolitikai tárgyalási fejezetként kerül politikai napirendre (l. BOZSÓ–PAP: 2015). Tartalmilag azonban nem fogalmaz meg kemény indikátorokat a helyzet rendezésével kapcsolatosan. Azaz minden érintett többségi társadalom a saját belátása szerint oldja meg/hagyja megoldatlanul a kisebbségpolitikai problémákat (VIZI 2013: 31–37). A helyzetet tovább bonyolítja, hogy egy aránylag széles skálán mozgó és azon belül is különböző intenzitási fokozattal bíró eszközarzenálból válogatva alakíthatja ki egy-egy nemzetállam a saját „autonómia per integráció” mixét (TÓTH 2014: 147–161). Ha a kisebbségi helyzetben lévő közösségek problémáinak a megoldása lenne az elsődleges politikai cél, akkor magától értetődően az egyes érintett (a politikai mélystruktúra anomáliájából következően hátrányt szenvedő) közösségeknél kellene, hogy megjelenjen a jogosultság a mixtúra összeállítására. A többségi társadalomnak valamint az olyan szupranacionális szervezeteknek, mint az Európai Unió pedig csak ezen igények jogossága (a helyzethez mérhető arányossága) terén lehetnének észrevételei. A fent leírt, fonák alaphelyzetben kell(ene) megfelelő intézményes megoldásokat találni a kisebbségpolitikai kihívásokra. Erről azonban egyelőre szó sincs. A kisebbségi kérdések napirendre tűzését is külön – egy sajátos EU-s eljárás révén – kellett procedurálisan „igazolni” a Minority safepack aláírásgyűjtése során. Valószínűbbnek látszik a még elviselhető feszültség fenntartásában való érdekeltség fennmaradása a szemantika szintjén.

 

3.1. Előzetes kisebbségredukció:

A szakirodalom alapján már jó ideje nem a „számosság” a kisebbségi lét fő jellemzője. Aránylag kis lélekszámú populációk is alkothatnak teljes társadalmat. Az egy-egy társadalmon belüli heterogenitás pedig nem feltétlen kell, hogy jelentse a számbelileg kisebb résznek a hatalomból való teljes vagy részleges kirekesztését. A saját kultúra elsődleges volta azonban a képviseleti demokráciákban kizárja a kisebbségek politikai elitté válását. (Ez azonban nem jelenti azt, hogy nekik ne lehetnének politikai elitjeik.) Ennek ellenére a jogi/politikai redukcionalizmus a számosságot és az adott – szuverén – területen való tartózkodást jelöli meg, mint a kisebbséggé válás „hivatalos” előfeltételét. A politikai rendszer visszahat a társadalomra, így a választási rendszernek is vannak olyan hatásai, amelyek – legyenek azok nem szándékoltak, vagy tudatosan előállítottak (manipulációk) – következtében kulturális eredetük tudatát őrző közösségek egyik napról a másikra a politikum alakítóinak szerepében találhatják magukat (pl. a magyarországi örmények, vagy a szerbiai vlachok). Az olyan, pszeudo-birodalmi utódállamok esetében, mint a posztjugoszláv (nyugat-balkáni) és a posztszovjet térség újdemokráciái, ez a geopolitikai átalakulások során közeli külfölddé vált országok népességeinek rezídiumai esetében is így van. Akik „tegnap” még többségi státusban lévőnek tudhatták magukat, „ma” már kénytelenek a kisebbségi lét vonzataiban az ún. történelmi etnikumok és nemzeti kisebbségek tagjaival osztozni[10].

 

3.2. Besorolási kísérletek

Az 1977-es ún. Capotorti-jelentés az egyik első szisztematikus kísérlet a kisebbség fogalmának jogi tisztázására. Ennek dimenziói a számosság, dominancia, sajátosság és a szolidaritás. Vegyük észre, hogy az első kettő külső (társadalom) és inkább „negatív”, a másik kettő pedig belső (közösség), és inkább ’pozitív’ természetű viszonylatra vonatkozik.

Az Európa Tanács kisebbségi ügyben máig irányadó 1993-ban megfogalmazást nyert 1201-es ajánlása, melyben a Parlamenti Közgyűlés a követező 5 pontban ragadja meg az egyes államokban lévő nemzeti, etnikai kisebbségek létének lényegi vonatkozásait (GYŐRI SZABÓ 2006: 48):

a) az illető állam területén laknak, és annak állampolgárai;

b) hosszú távú, szilárd és tartós kötelékek fűzik az illető államhoz;

c) bár számszerűleg kisebbségben vannak, mégis kellően reprezentatívak ezen állam legalább egy adott körzetének lakossága körében;

d) arra törekednek, hogy közösen megőrizzék közös identitásuk elemeit, nevezetesen kultúrájukat, hagyományaikat, vallásukat vagy nyelvüket.

Ezek azonban nem kötelezőek egy államra nézve sem.

Amolyan definíciópárlatként olvassa össze Győri Szabó a definíciószerűségeket:

„…egy állam állampolgárai; hosszú távú, szilárd és tartós kötelék fűzik az államhoz; nemdomináns pozícióban számszerű kisebbséget alkotnak; megkülönböztető etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi jellemzőkkel rendelkeznek, s a közös identitás megőrzésének vágya hajtja őket.”

(GYŐRI SZABÓ 2006: 49)

A kisebbségek sajátosságdimenziója az egyazon országon belül is olyan mértékben különböző státusú kisebbségi viszonylatokat konstituál, amelyek – ránézésre – nem is lehetnének egyazon kategóriába sorolhatók. Hogy a konkrét példáért ne kelljen túl messzire menni, gondoljunk a magyarországi örményekre és romákra. Erről a belső sokszínűségről azonban a kisebbségi lét jogi szabályozása nem igazán képes tudomást venni…

A politikai gyakorlat számára azonban sokkal prózaibb módon kerülnek horizonton belülre a kisebbségek. Az ideológiai és érdektagoltsága sok esetben közel azonos erejű partikuláris nagycsoportokra osztja magát, a többségi társadalmat is. Egy-egy ilyen szituációban döntő, hogy melyik érdekcsoport tudja maga mellé állítani a kisebbségek, amúgy nem túl jelentős számú – szofisztikált választási rendszerrel (pl. etnikai küszöbmentesség) – parlamenti képviselőit. Ennek szellemében beszélhetünk politikailag releváns és nem releváns (ún. reziduális) kisebbségekről. Előbbiek nélkül nem lehet adott esetben (amíg relevánsak) kormányt alakítani. Utóbbiaknak a nagypolitikában (a társadalom lehetséges és szükséges berendezkedési módjáról folyó diskurzus során) nem osztanak lapot (Strukturálisan kizáródnak a mandátumokért, s így a politikai akaratképzésért folyó versenyből.).

 

3.3. A kisebbségpolitika politikatudományi vetületei

A politikaelmélet általában beéri azzal, hogy demokratikus deficitként kezelje a politikai rendszerben észlelhető kisebbség-specifikus anomáliákat. Eddig is többször hangoztatott álláspontom szerint ezek a jelenségek korántsem tudhatók le ennyivel. Azok ugyanis nem puszta demokratikus deficitek. (A demokratikus intézmények működtetése során fellépő, a működtetőknek felróható elégtelenségek. A rossz gyakorlatok megjelenései.) Azok a demokrácia deficitjei: a többségi elvű döntéshozatal belső ellentmondásai során fellépő anomáliák, amelyek elsősorban nem az intézményeket működtető (jó esetben gondatlan, rosszabb esetben elnyomó) többségi társadalom számlájára írandók, hanem a demokrácia lényegi (immanens, endogén) sajátosságai. Ezeket a többségi elvre alapuló demokráciák önmagukban nem képesek „kezelni”. A belőlük eredő társadalmi feszültségek kiküszöbölésére, csökkentésére, a politika alaptermészetét megjelenítő, mindenkire kötelező döntések hatékony meghozatalára külön kiegészítő intézményeket tanácsos kialakítani (erről bővebben l. PAP: 2013).

A politikatudományban a szakosodást és a részterületek összetartozását, kölcsönhatását egyszerre megjeleníteni hivatott háromszögének az egyes ágait kisebbségpolitikai vonatkozásban is sorra fogom venni (itt is a német társadalomelmélet lesz az irányadó[11]), ezek mellett használni kívánom a térségre inkább alkalmazható, a fentiek tanulságait arra is kiterjesztő Politikai színterek c. 2013-ban megjelent könyvet Cseresnyés Ferenctől, amely lényegében Thomas Meyer demokrácia- és politikaelméletét veszi alapul (MEYER 2009; 2010).

 Legelőször nagy vonalakban a háromszög lényegét mutatnám be.

A háromszög az angolszász nyelvterületen külön szakszavakkal jelölt részterületek egymásra vonatkozása révén rajzolódik ki: polity (a politikai intézményekkel foglalkozó politológia), politics (a politikai küzdelemmel, a pártpolitikával foglalkozó politológia) és (public) policy (a köz-/szakpolitikai folyamatokkal foglalkozó politológia). A kontinentális nyelvekben ezekre nincs elkülönült, egyszavas, a részterület jellegét annak teljességében megragadni képes megnevezés, ezért a szakma az angol háromszögelési pontokat használja (vö. GAJDUSCHEK–HAJNAL 2010: 17–19.). Én is ezt követem. Azzal a megjegyzéssel, hogy külön fel szeretném hívni a figyelmet a társadalomelmélet rendszerelvű ága által kiemelt fontosságúnak tartott köztes területnek, a médiának a szerepére és az általa formált közvélemény, mint a politika számára kiemelten fontos[12] nyilvánosságelem (l. BRUNCZEL 2010: 176) jelentőségére.

 

3.4. A kisebbségi intézményrendszer kialakításának kérdésköre

Az, hogy egy-egy közösség esetében a kisebbségpolitika szociális- vagy az identitáspolitikai vetülete lesz-e kifejezettebb elvben a kisebbség helyzetén kellene, hogy múljon. Hogy ez mégsem mindig van így, azért az intézmények kialakításánál játszott többségi elképzelések vétójoga a felelős. (Miközben a vétópolitika a konszociális gyakorlatban éppen a kisebbségi álláspontot lenne hívatott védeni.) Így a többség elvárásai, vélt vagy valós félelmei szabják meg azt, hogy egyáltalán mi kerülhet napirendre az intézmények kialakítása során. Bauböck – a szecessziót ab ovo elutasítva, a területi integritást „a demokrácia funkcionális előfeltétele”-ként azonosítva (BAUBÖCK 2018: 140) – a politikai autonómiára való törekvést  teszi meg a kisebbségek, mint társadalmi nagycsoportok differentia specificájává:

„A politikai autonómiára irányuló követelés a nemzeti kisebbségek sajátos elhatároló jellegzetessége, amely megkülönbözteti őket olyan más etnikai csoportoktól, amelyek tagjai osztoznak közös eredetükbe vetett hitükben, illetve kulturális hagyományaik megőrzéséhez vagy a diszkrimináció elleni küzdelemhez fűződő érdekükben.” (BAUBÖCK 2002/3: 140)

A politikai autonómiára, az ő okfejtése alapján, azért van szükség, mert az államalakulat nem rendezte alkotmányos módon a társadalmi nagycsoportok egymáshoz viszonyulásának kérdéseit. Ennek módja – szerinte – a területi elhatárolás államalakulaton belüli megoldása – a föderalizálódás – lenne (l. BAUBÖCK 2002: 141[13]).  

Ám a konszociális megoldások is inkább köthetők a jóléti állam fogalomköréhez, ahol az egyes – nem feltétlen etnikai/származási alapon szerveződő – társadalmi nagycsoportok követelései utat találtak a politikai megoldások sokszínű kavalkádjában. De nem tekinthetők a többségi elvű döntéshozatal alapvető politikai megoldásainak, intézményes automatizmusnak, amelyek a „demokratikus fejlődés” bizonyos szakaszának az elérésével garantáltan megvalósulnak[14].  Így azok a kontingencia nyugatias mintázatú kivételei, semmint demokratikus alapelveken nyugvó, a többségi döntéshozatal elmélyülésével maguktól megjelenő intézmények. Ezért az elsődleges többség elismerésén (törvényes pecsétjén) múlik a meglétük/hiányuk. 

Az affirmatív kisebbségkezelésre kezdetben a politikatudomány, és ami még fontosabb, a politikai gyakorlat sem tudott jobb megoldásokat találni, mint a deprimáltság érzetét keltő viszonylat időleges/korlátozott felülírására létrehozandó intézményes engedmények. Sartori Alkotmánymérnökség című, méltán híres könyvének A kisebbségek képviselete és a „gerrymandra” praktikája c. fejezetében is hasonló – kegyes csalással operáló – megoldásokat sorol fel:

„A ’ki lesz a megválasztott’ (a képviselő személye) kérdésén túl a másik gondot a kisebbségi pártok és/vagy a kisebbségek képviseletének (közösségi képviselet) elősegítése jelenti. Elméletileg erre a célra a többmandátumos választókerületekben alkalmazott kumulatív és/vagy pontozásos szavazás (point voting) tűnik a legjobb módszernek. (…) A két technika hasonló – bár a pontozásos rendszer komplikáltabb – és mindkettő lehetővé teszi a kisebbségi választóknak, hogy voksaik vagy pontjaik koncentrálásával képviselethez jussanak. (…) A valóságban a kisebbségek képviseletének biztosítása vagy legalább is a többség győzelmének mérséklésére szolgáló legelterjedtebb módszer a limitált szavazat és a választókerülete határainak eseti kijelölése.” (SARTORI 2003: 37–38)

A Sartori által felsorolt megoldások azonban a többség/kisebbség dichotómiáját a nem etnikai dimenzióban alapelvvé tévő, arra épülő egyéni mandátumokról szólnak. A társadalom/közösség szembenállás a képviselők megválasztása során a győztesek és a vesztesek párharcaként bomlik mandátum-körzetekre, s így a választási procedúra maga is alkalmas társadalmi kisebbségek generálására.  Mivel az egyes körzetekben élő társadalmi nagycsoportokat már a választás aktusa előtt peremre szorítja. A számosságukból fakadóan kisebbségben lévők így a választási körzetek kialakításával előzetesen vesztes szerepre ítéltetnek. Amivel tartósan – a számossági viszonyok megváltozásáig – kizárják őket a képviseleti rendszerből. Ezzel pedig a politikai erőviszonyok is a rendszer szintjén torzulnak.

Sartori, ahogy az idézetből is láthattuk, foglalkozik ugyan a kisebbségek és a többségi elvű döntéshozatali anomáliával, de a kisebbségiségről való nyilvános gondolkodáshoz (politikai elméletalkotás) inkább azon tudósi attitűdje járul hozzá, amely – idézett könyvének címében is megragadható módon – azt sugallja, hogy a politika intézményrendszere tervezhető, s hozzá igazítható a társadalmi nagycsoportok igényeihez. Ezzel én csak egy bizonyos pontig tudok egyetérteni. Az intézményrendszer modellezhető – elvben felvázolható, hogy mely eredményekhez mely eszközök vezetnek el nagyobb sikerrel, de ahogy azt a kiindulási alapul választott Luhmann könyv is állítja (LUHMANN: 2011), a politika – s ez a politikai elmélet szintjén zajló intézmény-modellezésre is érvényes – nem képes, nem hogy teljes, de még megközelítő bizonyossággal sem előre látni a politikai folyamatok eredményeit.  

A valóságban sokkal inkább lehet a bizonyos helyzetek elkerülése céljából létrejött Sonderweg-megoldásokkal számolni. Ezek akár pusztán formálisan működtetett vagy egyenesen kiüresített intézményes álcák, amelyekkel sokszor találkozhatunk a nemzeti reneszánszukat éppen élő újdemokráciákban, ahol egyszerre kellene megfelelni a politikai nemzetté válás nyugatról avittnak vélt, de helyben megkerülhetetlen és a nyugat felé történő orientáció posztnemzeti elvárásainak (l. PAP: 2018b). Ezen a szinten szokott értelmezhetetlen eredményeket produkálni a pusztán jogszabályi ekvivalenciák vizsgálatára hagyatkozó rendszerezése a kisebbségi intézményrendszereknek, ahol a funkcionális megfelelésekre, vagy az adott intézmény által leadott teljesítmények összevetésére nem igazán van kapacitás. Így, Sartori nyomán, az újdemokráciák megoldásaira inkább kisebbségmérnökösködésre, semmint az alkotmánymérnökség analógiájára, pozitív jelentéstartományban mozgó kisebbségmérnökség eredményeire tekinthetünk. A korrekciós intézmények tervezhetőségének a másik korlátja az egyes, konkrét népcsoportok helyzetének és törekvéseinek az összeegyeztethetetlen volta. Sok lehet a hasonlóság, de szinte kizárt az azonosság ebben a tekintetben. Így a kialakítandó intézmény-mix teoretikusan sem lehet azonos. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy az egyes megoldások adekvátak, ám az egyazon állam keretei között kisebbségi helyzetben lévő társadalmi nagycsoport esetében, s kevéssé hasznosak – nem egyszer egyenesen megoldhatatlan többletproblémákat generálnak – egy másik számára. Előrevetésként itt azt szeretném megjegyezni, hogy a kisebbségpolitikai megoldások minden egyes közösség esetében annak intézményes céljaival viszonyba állítva értelmezhetők adekvát módon. Az egyes adott kisebbségi rendszerek teljesítményei pedig a kitűzött célok (stratégiák) cselekvési tervekre bontott, konkrét projektjeiben megvalósuló eredményeinek a mutatószámokban történő megjelenítésével válhatnak szemléletesebbé. Az ugyanazon államban élő különböző kisebbségi közösségek ily módon kirajzolódó jellemzői – bizonyos megszorítások mellett – egymással is és a más államokban kisebbségi helyzetben élő nemzettársaik intézményi teljesítményeivel is párhuzamba állíthatók (bár ez utóbbi, a nagyon eltérő intézményes keretek okán, igencsak korlátozott eredményekre lehet képes). Ám továbbra sem szabad elfeledkeznünk arról, hogy minden ilyen összehasonlítás közvéleményt alakítani kívánó olvasata eleve behatárolt az adott értelmezőrendszeren belüli pozíciója által. Továbbá arról sem szabad megfeledkezni, hogy amennyiben sor kerül egy-egy korrekciós intézményfelállításra, akkor azt a politizálás új színtereként is számításba kell venni, s így egyáltalán nem indokolt az a meglepődés, amely például a szerbiai nemzeti tanácsok felállását követően a nemzeti tanácsok átpolitizálódását negatívumként kezdte el felcimkézni. Azaz a politika és a közvélemény minden új intézményesült kisebbségi mechanizmus esetében – a közlekedő edények elvéhez hasonlíthatóan – utat talál magának a kisebbségpolitikai elem átpolitizálására. Így az azzal kapcsolatos megnyilatkozásokat (legyenek azok akár elismerés, akár a számonkérés hangján megfogalmazva) is politikaiként kell kezelni.

 

4. A kisebbségi intézményendszer alakulásának geopolitikai kontextusa

4.1. Az újrakisebbségesülés időszaka Kelet-Európában

A nemzetállamok politikai háromszögeinek, s az annak csúcsait pásztázó nemzeti, kisebbségi és nemzetközi média tevékenységének lényegét jobban meg lehet érteni, ha a rendszerváltó országok intézményi átalakulását próbáljuk meg rekonstruálni. Az egykori szocialista tömb országai hasonló folyamatokon kellett, hogy keresztülmenjenek az 1989-ben elkezdődött, Szerbiában csak két jól elkülöníthető fázisban végbemenő[15] rendszerváltásaik során. Ennek az időszaknak az egyik nagy tanulsága, hogy a szocialista éra végére kialakított viszonypozíciók (az egymás belső és külső helyzetével körülírható előnyök és hátrányok) hónapok alatt semmissé válhattak: sokkal többet nyomott a latban, hogy egy-egy állam hogyan tud élni az átalakulás kínálta lehetőségekkel, semmint, hogy milyen kondíciókkal vágott bele a folyamatba. Azért itt is voltak a kumulatív okság fogalmával megragadható történelmi különbségek, amelyek az útfüggőség kényszerét is maguk után vonták. Ilyenek a nemzetállami program újraindításának a belső feltételei. Ezek határozták meg a nemzet- és kisebbségpolitikai játékteret 1989 után mind az anyaországi, mind az elsődleges többségi szerep vonatkozásában (Vö. KÁNTOR 2014: 50–52).

A szakirodalomban akár pótlólagos kikülönülésnek, akár helyreállító forradalomnak nevezett[16] folyamat lényege, hogy az egyes államok hosszú évtizedes formatörténeti különutasságot (Sondernweg) követően rá/visszatértek a többségi elvű döntéshozatalon alapuló rendszertörténeti formációhoz. Ez azonban az előző időszakban érvényesülő keretek között nem mindenütt tudott problémamentesen elindulni. Ennek egyaránt voltak ideológiai és szegmentációs okai. Az előbbi alatt azt értem, hogy a szocialista egyenlőségi doktrina mentén kialakult pszeudo-nacionalizmusok, mint a csehszlovakizmus, a jugoszlavizmus és a szovjet tudat[17] az új körülmények között alkalmatlan volt az állami szintű politikai programok újraalkotására. Így strukturálisan is szükségszerű volt az érintett államok újraszemgmentálása. Ám az, hogy ez a konszenzuson vagy az erőszakon alapuló koordináció mentén menjen végbe, már nem magyarázható csupán strukturális kényszerekkel, sokkal inkább a politikai kultúra és hagyomány korábban már bevált készlettárával…

Itt ki kell térni a „különút” évtizedeinek egyik meghatározó sajátosságára: a politikai forma és program inkongruenciájára. A szocialista korszakot megelőző időkben a többségi elvű döntéshozatal (amit leegyszerűsítve magam is hajlamos vagyok választási demokráciának nevezni), és az újkori birodalmakból folyamatosan kikülönülő/leváló nemzetállamoknak a nemzetépítés politikai programja párhuzamosan volt jelen. A szocialista érában azonban a mindenkire kötelező döntések meghozatala egy elitista csoport kezében összpontosult (azokat a munkásosztály nevében a pártbürokrácia hozta meg), s alapját nem az időszakosan tényleges téttel bíró választásokon elnyerhető uralom legitimitása, hanem a munkásosztály vezető szerepét valló, s a hatalmát a világpolitikai szembenállás révén külsőleg és a forradalmi, majd az állami erőszakszervek feletti kontrollra épülő kizárólagos hatalom (ezt nevezték proletárdiktatúrának) belsőleg biztosította. Ám az egyes államokban továbbra is megmaradt az államnemzet, vagy a több etnikai közösségre, regionális többségre kiterjedő formációknál az annak helyét átvevő pszeudo-nemzet (csehszlovák, jugoszláv, szovjet), mint a proletariátus primátusát területi elv mentén kiegészítő elsődleges többség. (Ezeket jelölték Jugoszláviában a narod [nemzet] fogalmával, míg az ezen elsődleges uralmi csoportból kimaradó, külső anyanemzettel is rendelkező, de „egyenlősített” népcsoportokat nevezték narodnostnak [nemzetiségnek].) Státuszjogilag az előbbieket megillette de jure az önrendelkezés is.

A jelenkori állapotok elemzéséhez arra is ki kell térni, hogy ebben a köztes időszakban, amit az 1945-től 1989-ig tartó létező szocializmus jelentett, az etnikai kisebbségeknek is voltak intézményes politikai lehetőségei a szocialista blokk országaiban (logikailag és a szaknyelv differenciálódását szem előtt tartva itt hasznosnak vélem a kisebbség/nemzetiség terminusok elkülönítését). Ezek kikülönültsége az egyes államok adott időszakaiban nagyon eltérhetett egymástól. Függött a nem domináns helyzetben lévő etnikai közösségek létszámától, kultúrájától, területi elhelyezkedésétől, és – nem utolsó sorban – a többségi entitás politikai programjától: hogy az mennyiben volt represszív (mint Romániában) vagy „integratív” (mint Jugoszláviában vagy éppen Magyarországon). Azaz, első ránézésre léteztek a „kisebbségi intézményrendszer” címke alá retrospektíve besorolható jelenségek. Ám ezek strukturális alapjai és funkcionális szerepe nem azonos a többségi elvű döntéshozatal mentén működő politikai rezsimekben létező kisebbségi intézményekkel. Így célszerűnek látszik egy technikai különbségtétel bevezetése: a nem a választási demokráciák viszonyai közepette működő (birodalmi alapon szerveződő, erős, minden társadalmi viszonyrendszerre hatással lévő centrummal – uralkodóház, kommunista párt – rendelkező) intézményeket és politikákat az etnikai (aminek alesete a jugoszláviai nemzetiség-politika), míg a többségi elvre épülő (az ún. ’demokratikus’ forma mentén működőket a kisebbségi jelzővel lehet elkülöníteni egymástól. Ezzel elkerülhető a formaváltással lényegileg átalakult, csak látszatra azonos aszimmetrikus helyzetek összemosása. Azaz, a Habsburg Birodalom 1867 előtti viszonyai, és az 1945–1991 közötti posztszovjet blokk, illetve az 1944–1991 jelenségei az etnikai, míg az 1867–1945 közötti időszak (az Osztrák-Magyar Monarchia kiegyezéseire épülő) viszonyai a kisebbségi jelzővel határozható meg: az előbbi így egy birodalmi térben mozgó, privilégiumokra (engedményekre és megszorításokra épülő) etnopolitika, az utóbbi pedig a többségi elvű döntéshozatal strukturális kihívásaival küzdő kisebbségpolitika. Az 1991 és 2000 közötti időszak posztjugoszláv térségének viszonyait a tranzíció előrehaladottságának függvényében – lévén ez egy hosszan elnyúlt és a térségen belül is differenciálásra szoruló időszak  –  az egyes intézmények és jelenségek konkrét szerveződésének tekintetében nevezem meg[18].

A rövid kitérő után immár visszatérhetek az általánosabb folyamatokhoz. A rendszerváltások folyamata immár mindenhol lezajlottnak tekinthető, bár azok kimenetele nagyon is eltérhet egymástól.

Ennek az általános restrukturálódási folyamatnak a legmarkánsabb politikai programja minden esetben a nemzetépítés, ahogy Kántor Zoltán nevezi a nemzeti újraintézményesülés (l. KÁNTOR 2014: 49). Ez a többszereplős folyamat sajátos kontextust kapott az egykori szocialista országok többségének a korábbi, egymással szembeni szegmentációs elköteleződése mellett/ellenére egybevágó regionális integrációra való törekvései, az Európai Unióhoz történő csatlakozás ténye/szándéka révén. Így az elemzési keret is óhatatlanul ki kell, hogy szélesedjen.

 

Ezt Kántor a következőképpen foglalja össze:

„A nemzeti újraintézményesülés folyamatát a posztkommunizmus időszakában az állam újraszervezésének, a kisebbségek önszerveződésének, az anyaországok nemzettársainak támogatásának, valamint az Európai Unió befolyásának keretében célszerű vizsgálni. Indokolt a négy szereplő politikai cselekvéseinek, valamint politikájuknak egymásra hatása keretében elvégezni a nacionalizmus elemzését, mivel a szereplők önálló elemzése csak a kérdés részleges megértéséhez vezet.” (KÁNTOR 2014: 49)

            Esetünkben itt még azt sem árt szem előtt tartani, hogy a több, egymással egyenlő státuszúnak deklarált nemzeti közösség nyomán létrejövő utódállamokban sajátos kettősség figyelhető meg, az újraintézményesülés két végpontján helyezkednek el ezek az újrafüggetlenedett, vagy először mostanában önállósult nemzetállamok. Míg a polgárháborús félmúlttal terhelt Szerbia – a szocialista közelmúlt szocializációja révén is – kevéssé idegenkedik a kisebbségi intézményektől, ha azoknak nincs területi kihatása, addig a sokkal jobb tranzíciós „eredményekkel” büszkélkedhető, Csehországtól békében elváló Szlovákia nem igazán nyitott a kisebbségi intézmények (autonóm szervek és hatáskörök) meghonosítását illetően. (Bár mint anyaállam maga is exponálódik: például a szerb és a szlovák miniszterelnök találkozója alkalmával is napirenden volt a szerbiai szlovák kisebbség helyzete.) Azaz itt sincs egyértelmű tendencia, de talán a szocialista érában etnikai (nemzetiségi) intézményekkel rendelkező utódállamok inkább hajlamosak teret adni a kisebbségi intézményeknek is. Ez azért fontos, mert az intézmények létrejöttében továbbra is meghatározó szerepe van a többségi közösségeknek.

 

4.2. A geopolitikai kontextus átalakulása az új évezred kezdetén

Az Európai Uniót – Beck és Grande nagyhatású monográfiája,  A kozmopolita Európa c. kötet  nyomán – én hajlamos vagyok vak öszvérként szemléltetni (PAP: 2018a). Ez a geopolitikai hagyományból gyökerező, első ránézésre akár bulvárosnak is tetsző, karikaturisztikus képi summázása a geostratégiai szereplőknek – reményeim szerint – segíti értelmezni azt a leírást, amely során Beck és Grande nem hegemón és nem homogén entitásként írja körül ezt az új politikaföldrajzi képződményt, amely ellenáll a hagyományos besorolási törekvéseknek, elmossa az állam és a szupranacionális  szervezet hagyományos határvonalait, s leginkább talán egy inverz területi hatalom (puha birodalom) tételezéseként ragadható meg. Beckék értelmezésének – amely nem mellesleg azzal az ambícióval készült, hogy felhívja a figyelmet ezen, általam puhaként aposztrofált, a birodalom normatív előfeltételei és az ezredforduló politikai gyakorlatának koncepciói közötti anómikus eltérésekre, s így nagy teret szentel a különbözőségek társadalomelméleti megragadásának és politikai megtartásának mikéntjeire – komoly kisebbségpolitikai vonzatai vannak. A fő ok, amiért itt is szóba kell őket hoznom, az az új geopolitikai helyzetleírás, ami a mi térségeinket – a posztszocialista országok két alrégióját, a Nyugat-Balkánt és Kelet-Közép-Európát – egyaránt új értelmezési (és cselekvési) keretbe helyezi.

Elemzésük nyomán egyfelől abból indulok ki, hogy a geostratégiai főszereplő, az USA, a saját délkelet-európai céljainak durva vonalakkal történő felvázolását követően, ami gyakorlatilag kihívóinak (Kína, India), és a globális játékosként már nem tündöklő, de a térségben még némi – főleg ideológiai bázisra alapozó – képességekkel rendelkező Oroszország  jelenlétének a lehető legkisebb mértékre történő leszorítását tűzte ki célul, kiszervezte a Nyugat-Kelet viszonyok térséget illető mindennapi felügyeletét. A tender nyertese a globális geostratégiai játékosnak szintén nem tekinthető, de saját nagyságát és befolyását illetően is kihívásokkal küszködő Európai Unió lett, amely Beck és Grande értelmezését követve sajátos működési jegyeket mutat fel. Az mindenképpen feltűnő, hogy maga sem tekinthető egységes akaratot megjelenítő hatalomnak – ezt kialakulatlan szervezeti formája sem teszi lehetővé. Inkább olyan „kisbirodalmi” szereplőnek, amely – túl a belső aszimmetriáján, amely az őt alkotó egyes tagállamok között megfigyelhető – fordított szerepet lát el a korábbi Nyugat mintáihoz képest:

„[…az] Európai Birodalom […]. Egy döntő ponton különbözik a modern gyarmattartó birodalmaktól is. Ezek lépcsőzetes szuverenitási jogrendre épültek, amelyet az államtan differenciált fogalomrendszerrel próbált igazolni. Teljes szuverenitással csak a birodalmi központ rendelkezett […]. Az Európai Birodalomban, amely szuverén államokból jött létre, éppen fordított logika érvényesül. A formális szuverenitásról leginkább azok az államok mondanak le, amelyek az uralmi zóna magját képezik. Minél jobban haladunk kifelé, annál nagyobb a Birodalomhoz tartozó államok formális szuverenitása.” (BECK 2007: 99)

A Beck–Grande teoréma mentén az ún. „puha birodalom” koncepcióját követve, a peremállamok és a Nyugat viszonyának további vonatkozásai is átgondolandók (pl. a szuverenitás). Beckék szerint tehát – ezt nem győzöm hangsúlyozni – az Európai Unió nem homogén és nem hegemón birodalom.  A birodalmiság szempontjából a hegemónia hiánya, az említett térségek államainak szempontjából pedig a homogén jelleg térben és időben való kitolódása (ki és mikor csatlakozhat?; mely funkciók ellátása és mikortól minősül közösnek?) szorul folyamatosan értelmezésre. A Nyugat-Balkán államaihoz való viszonyulás egyértelművé tette, hogy a csatlakozás ígérete inkább a 20. századi feltartóztatási doktrína új, 21. századi intézményesülésének tekinthető, semmint egy, egységes gazdasági és politikai tér kialakítását célozza, s legfeljebb a kisebbik rossz perspektíváját kínálja. A Nyugat-Balkán szakértőinek körében elterjed egy „török forgatókönyv” néven ismertté vált modell, amit szokás „közeledés csatlakozás nélkü”’ címkével is jelölni.  A már csatlakozott államok estében ez az előbbi fonákjaként rajzolódik ki: csatlakozásról lehet beszélni mérsékelt közeledés mellett. Az EU megfelelő szintű cselekvőképességének akadályát Beckék azonban nem a homogenizálódás hiányában látják, ahogyan azt a birodalmi Európa híve, hanem az EU önképének hiányosságaira vezetik vissza. Beck és Grande ezen élethazugságoknak nevezett koncepciók miatt marasztalja el az EU „irányzatos” képviselőit. Négyet írnak le könyvükben részletesen: a nemzeti, a neoliberális, a technokrata, és az eurocentrikus tévképzetet (BECK–GRANDE 2007: 35–42).

Beckék teorémájának megjelenése óta felerősödtek a különbségek az egykori hegemón Nyugat hajdani jellemzői és mostani, előbb a kisbirodalmiság címkéjével illetett, kisbetűs nyugat státusa és képességei között. Manapság az áramlások fő iránya is megfordult. A periféria államai és lakosai törekednek a kisbetűs nyugat felé, hogy ott/onnan részesüljenek az évszázadok során felhalmozott javak (a tudás és hatalom materializálódott dolgainak) maradékaiból. És ez átrendezi mind a kisebbségI közösségek, mind az aktuális államalkotó többségek szociokulturális viszonyait. Miközben a jelen konstelláció egyrészt már katonailag sem teszi lehetővé az új területek erőszakos bevonását (az most a tudás és a hatalom gazdasági érdekké összeálló konstitúciói kapcsán történik), másrészt a tudás (az éppen domináns politikai elmélet) jelenlegi jellemzői mentén egy ilyen, nyíltan  erőszakos próbálkozást sem lehetne legitimálni, ám arra még van elég erő, hogy a megrendült dominanciának a belső és külső peremterületen érvényt szerezve időben kitolódjon a végjáték eljövetele. Ezt szolgálják az alávetettség aktuális diszkurzív formái: az államok szintjén regionalizált egyenlőtlenségek (Dél-Európa, V4, Baltikum, Nyugat-Balkán, Kaukázus) tartósítását jelentő egységesülés/csatlakozás diskurzusai mentén artikulálódott belső (már tag) és külső a „csatlakozni kívánás” látszatának fenntartásában érdekeltté tett (külső) szereplők dilemmái. Mert benn egyelőre jobb, mint kinn. Közelebb jobb, mint távolabb. A földrajzi tér kategóriái  (távolság, irány) újra értéktelítetté válnak, de ezek az értékek már nem azonosak a 19. és a 20. század Nyugat-Kelet viszonyait formáló értékekkel. Ahogy az adott diskurzus archeológiája révén lehetséges cselekvés koordinátái, az ahhoz szükséges tudás és hatalom formája és mértéke sem egyértelmű, ám aki előbb jön rá/modellezi le, komoly előnyt kovácsolhat/hátrányt dolgozhat le általa. 

A jelen tanulmány szempontjából ez a geopolitikai átrendeződés és az azt alakító népmozgások új típusú egyenlőtlenségeket hoznak létre a térségben (is). Ám ezek az egyenlőtlenségek nem csak a kisebbségek társadalmi nagycsoportjait sújtják. Így a többségi társadalmak azon „hagyományos” (hallgatólagos/implicit) törekvése, amely a kisebbségi helyzetben lévő nagycsoportok gyengülését a saját pozíciójának erősödésével járó nullaösszegű játszma részének tekintette, mára elmozdulni látszanak a korábbi értelmezési mintáktól. A felsejlő paradigma egy, a régiók mindegyike számára vesztes-vesztes játszmát vetít előre, már rövidebb távlatokat vizsgálva is, így a nemzetállamok további homogenizálódás, mint potenciális posztmodernizációs nyereség mellett a terület kiürülése és a gazdasági összeomlás is fenyegetésként jelenik meg, amelyet nem feltétlen képes ellensúlyozni sem az elsődleges többség relatív erősödése, sem – a csatlakozásra várók számára elsődlegesként kommunikált – mielőbbi tagság az Európai Unióban.

 

4.3. A szociálpolitika célterületeinek átalakulása a globalizációs fordulatot követően      

Annak, hogy a szociálpolitika célrendszere miként alakult át az új évezred kezdetén, nem más, mint a tudomány és politika alrendszereiben erről egyaránt a legfelsőbb szinten tapasztalatokkal bíró Andor László, aki az EU szociálpolitikai biztosaként és társadalomkutatóként/egyetemi oktatóként mindkét dimenzióból ráláthatott a tárgyterületen végbemenő jelentős átrendeződésekre. Jóléti modellek, európai válságok c. könyvében járja körül ezt a folyamatot (ANDOR: 2017).

Ha Andor felsorolásait összevetjük Kaufmann újabb, de még zömmel a 20. század folyamatait vizsgáló köteteivel (pl. az először 2003-ban megjelent Sozialpolitisches Denken súlypontjaival [KAUFMANN: 2016]), méginkább kihangsúlyozódik a szociálpolitikai fordulatnak a jóléti állam perspektíváit felülíró, mindent elsöprő természete. Míg korábban az indusztrializáció környezeti hatásainak a tovagyűrűzését voltak hivatottak a korrekciós mechanizmusok első-, másod- vagy harmadfokon enyhíteni – a politikai döntéshozatalra, ha áttételesen is, de érdemi befolyással bíró népesség számára – nemzetállami keretek között. Addig ma már e globális kapitalizmus posztindusztriális viszonyai közepette kell felvenni a kesztyűt, ahol a folyamatok nyertesei felett már egyre kisebb mértékben tud érvényt szerezni a saját kompenzációs elképzeléseinek az egyre nagyobb lépéshátrányba kerülő politika. Andor a globalizálódó tőkét, a centrum felé irányuló külső és belső migrációt, a robotizáció következtében a politika után a gazdaságban is háttérbe szoruló emberi tevékenységet, valamint a pénzpiacok stabilizációjának mindent felülíró prioritását nevezi meg a szociális kihívásokat fenekestül felforgató eredőkként (ANDOR: 2017). Ezek lecsapódása a kisebbségi intézményrendszer tekintetében is egyre kézzelfoghatóbb. A globális tőke a szupranacionális viszonyokat részesíti előnyben, így a korrekciós mechanizmusok fedezetére szolgáló források egyre inkább beszűkülnek. A tőke oda megy termelni, ahol a legkisebb a költsége a forgatásának: a termelésben minimalizálja a béreket, az adózásban „racionalizálja” a saját teherviselését. A migráció már messze nem a munkaerőfelesleg exportjáról szól, hanem egy neodarwinista szelekciós láncnak a megtestesülése, ahol a centrum magához vonzza a periféria legképzettebb, leginkább használható munkavállalóit, akik országaikban bebetonozódott a „a legkisebb, amit még kifizetni muszáj”-jellegű bérek mellett már inkább feladják relatíve jó helyzetüket egy másik perspektíváért.  Általában nem a legrosszabb helyzetben lévő kelnek útra. Inkább azok, akik a kibocsájtó országokban bebetonozódott „a lehető legkisebb bér” elvét morálisan és egzisztenciálisan is felháborítónak érezvén inkább feladják a kibocsájtó országban kivívott relatíve jó munkaerőpiaci helyzetüket egy másik, sokkal jobb anyagi megbecsüléssel kecsegtető perspektíváért, miközben a kisebbségpolitikai mezőt is átrajzolják mind a centrumországokban, mind a periféria államaiban. A többségi társadalmak ennek ugyanúgy ki vannak téve, mint a kisebbségi nagycsoportok, s egy olyan kiürülési spirál indul be a periféria térségeiben, amelyben ki-ki a legkisebb veszteség szomorú elsőbbségével már maximálisan elégedett lehet, miközben a folyamatok ellensúlyozására egyre kisebb arányban tud eszközöket előteremteni.

            Az EU-perspektíva kettőssége következtében a kisebbségi intézményrendszer egyrészt hivatkozási bázisra talált a puha csatlakozási kritériumokban, miközben az ugyanezen EU-lehetőségtér indukálta új típusú egyenlőtlenségek kapcsán a többség/kisebbség dichotómia vesztes-vesztes versengéssé alakult át, ahol immár a többségi társadalomnak se feltétlenül áll érdekében megszabadulni a hagyományos (nemzeti) programok mentén kezelhetetlen (integrálhatatlan) népcsoportoktól, hacsak nem akarja fokozni a saját, amúgy is megoldhatatlan népességvesztési gondjait. Mindez azt eredményezi, hogy a többség látens vagy manifeszt módon intézményes engedményekre kényszerül (legalábbis erre sarkalja a demográfiai és a munkaerőpiaci racionalitás) a kisebbségpolitika terén. (Jó esetben, főleg a belső periférián, maga is munkaerő-importra szorul, azaz a homogén nemzetállam ideálja egyre kevésbé lesz elérhető.) A helyzet egyelőre sok tekintetben kiforratlan. A politika elméletekre alapozódó megoldások kimenetele megjósolhatatlan. Az ilyen szituációt nevezi a tudomány válságnak. Az egyes kisebbségi közösségek most olyan kihívásokkal néznek szembe, amely nem feltétlenül csak a helyzetük romlását kell, hogy eredményezze. Jó stratégiával, a saját viszonyaik adekvát értelmezésével (önmegfigyeléssel), akár relatív javulást is elérhetnek a kisebbségi intézményrendszerek viszonylatában. (Miközben a hosszabb távú lehetőségeik továbbra sem mondhatók rózsásnak, de hát Keynes óta közhely a közgazdasági – ami maga is a társadalomtudományok része – modellkalkulációknál, hogy hosszú távon mindannyian halottak vagyunk.)

     

5. Az elméleti előfeltevések gyakorlati megformálódása

5.1. A vajdasági magyar pártok kisebbségi intézményekkel kapcsolatos elképzelései

A perszonális autonómiához való viszonyulás a rendszerváltásokat követő időszakban a határon túli magyar közösségek egyik fő politikát alakító témája. A kisebbségi pártrendszerek szinte mindenhol, ahol a magyarság számosságából kifolyólag is ki tudott alakulni az intézményesült (párttá szerveződött) és plurális (több politikai irányzatot megjelenítő) kisebbségi képviselet, küzdenek a kulturális autonómia problémakörével: megfogalmazzák a vele kapcsolatos elképzeléseiket és elvárásaikat. A kérdéskör azonban eleddig csupán Szerbiában tudott a politikai aréna intézményesült (létező), és nem csupán óhajtott (megvalósítandó célként tételezett) részeként a kisebbségi léthelyzet napi politikát is alapjaiban meghatározva szervesülni. A szerbiai (vajdasági) magyarságnak mára azonban már a perszonális autonómiát megjelenítő nemzeti tanácsok intézményrendszerének a hátulütőivel (a tervek, az álmodozások korszakában az ideális elképzeléshez nem társuló vonzataival) is szembesülnie kellett. A nemzeti tanácshoz, mint létező politikai intézményhez, és a tágan vett kisebbségi autonómiához való viszonyulás, így ott a többi határon túli magyar területtől eltérő módon alakítja a kisebbségi politika napi eseményeit.

A tanulmány ezen része a közvetlen képviselet többségi elvű arénájában megjelent nemzeti tanácsi választások intézménye kapcsán átalakuló kisebbségi viszonyokat veszi górcső alá: előbb megpróbálja bemutatni a vajdasági magyar pártoknak a kisebbségi intézményrendszerhez való elvi (deklarált) megnyilatkozásait. Majd a vizsgálatba vont társadalmi formációknak a 2010-es, az ún. II. Magyar Nemzeti Tanács megválasztásakor tanúsított magatartása, és az aktuálisan regnáló MNT működéséhez való viszonyulása alapján értelmezni próbálja a más magyarlakta területeken mindeddig csak óhajtott kisebbségi intézményrendszerhez kapcsolódó elégedetlenség okait és mozgatóit. Mindezt azért is fontosnak tartom kiemelni, mert a perszonális autonómia kapcsán az elmúlt szűk negyedszázadban megfogalmazódott, a köztudatban a lehetőségek és a vágyak között különbséget sokszor nem tevő elképzelések az MNT működése mentén elburjánzó viták révén képesek lehetnek az autonómia szükségességének ingáját az ellenkező oldalra átlendíteni, s az intézményt magát is alulértékelni csupán azért, mert annak tényleges működése, instrumentalizálódott működtetése és megítélése nyomán koránt sem bizonyult az elmúlt időszakban hibátlannak.

 

5.2. A szerbiai magyar pártoknak a kisebbségi autonómiához való viszonyulása 2010 előtt

A 2008-as országos és tartományi szintű választásokon az akkor releváns vajdasági magyar pártok közösen indultak. Ennek az alkalminak bizonyult együttműködésnek Magyar Koalíció lett a „médiamegnevezése”. A szerb választási szokásjog az éppen aktuális koalíciós listákat általában valamilyen, az adott társulás elérni kívánt célját demonstráló listamegnevezéssel szokta számon tartani. Ezen megnevezések nem kell, hogy szorosabb és intézményesült együttműködést takarjanak. Funkciójuk, hogy azonosíthatóvá tegyék a megmérettetésre összeálló formációkat. Ugyanazon évben a győztes koalíció Az európai Szerbiáért – Boris Tadić terméknéven szerepelt a választásokon. A pártvezér/államfő neve itt a kínált opció megszemélyesítésére szolgált. (Arra, hogy egy már beiktatott államfőnek, még egy olyan harmad-elnöki rendszerben is, mint Szerbia ildomos-e belefolyni a választási harcba, most nincs idő kitérni.) A Magyar Koalíció (a továbbiakban MK), és az azt perszonalizálni hivatott Pásztor István VMSZ-elnök, még a megmérettetés előtt a három éppen releváns magyar párt, a Vajdasági Magyar Szövetség, a Vajdasági Magyar Demokrata Párt és a Vajdasági Magyarok Demokratikus Közössége előrukkolt egy dokumentum-értékre szert tevő megnyilatkozással. Egy akkor tartós, közös álláspontként láttatni kívánt, a Magyar Koalíció autonómiakoncepciója hivatkozási néven (a továbbiakban MKak) ismertté vált, mindössze hét oldal hosszúságú szöveggel. Ez a társulás által közösen elérni kívánt, mindhárom pártformáció által szorgalmazott választási programként volt értelmezhető.

Ennek a választási célokat mind megfogalmazásának módjában (jogászi bikkfanyelven íródott) , mind tartalmában (a négyévnyi képviseleten messze túlmutató intézményrendszert vizionált) meghaladni kívánó dokumentumnak a szöveg preambulumában (a cím előtti, kiemelt helyen exponált részben) összefoglaltak szerint a következők voltak a fő feladatai:

a) egységes rendszerbe foglalni a személyi és a területi elvű autonómiaformákat,

b) a vajdasági magyar közösség érdekeinek megfelelő államigazgatás- és igazságszolgáltatás-szervezési megoldásokat [felvonultatni] (vö. MKak 1. oldal).

A koalíció létrejöttét főként a választási jogszabályok alakulását követő szavazat maximalizálási lehetőség korábbi negatív tapasztalatai indukálták. 2004-től a pártok arányos, listás rendszerben mérettettek meg, de – és ez a mozzanat hozta négy évvel később össze a társulást – a kisebbségi listák számára eltörölték a parlamentbe jutási küszöböt (5%), s azok az ún. természetes küszöb elve mentén, a megszerzett voksaikkal a többségi listák esetében, a küszöb mellett parlamenti helyet eredményező kvóta arányában szereztek mandátumot. Ez volt az a választási rendszer alakulásának számlájára írható fejlemény, ami az amúgy egymásból kiválással keletkezett (hogy ki volt az eredeti, és miért vált ki/le a másik kettő, itt most nem firtatom), antagonisztikus (értsd: feloldhatatlan személyes) ellentéteket maguk előtt görgető formációk együttes fellépését kényszerítette ki.

Ám ez a megállapítás is csak a választási rendszer országos szintű formulájára igaz. Csakhogy 2008-ban az előrehozott országos választás mellett a tartományi választások is részben azzal azonos időpontban kerültek megtartásra. (Azért csak részben, mert a tartományi voksolás – a korábban volt magyarországihoz hasonló, de kevésbé szofisztikált – vegyes formulájú, melynek az egyéni része kétfordulós rendszerben bonyolíttatott le.)

 

5.3. A kisebbségi autonómia elvi megközelítése

Az autonómiakoncepció a következő pontokba sorolta az elérendő célkitűzéseket:

I. Személyi elvű (perszonális) autonómia (l. MKak, 1– 5),

II. Regionális önkormányzatok – magyar többségű multietnikus régió (l. MKak, 5–6),

III. Politikai autonómia – részarányos parlamenti képviselet (l. MKak, 6),

IV. A Vajdaság autonómiája (l. MKak, 6),

V. Helyi önkormányzati autonómia (l. MKak, 7),

VI. A közigazgatás és az igazságszolgáltatás területi szervezése (l. MKak, 7).

A felsorolást lokalizálni hivatott oldalszámokból is jól látszik, hogy a legnagyobb teret a perszonális autonómia kereteinek jogi rögzítését célzó nemzeti tanács-törvény majdani körvonalainak szenteltek a dokumentumban. Külön fel szeretném hívni a figyelmet arra, hogy a dokumentum I. II. és V. ponttal jelzett fejezetei tekinthetők a kisebbségi intézményrendszer, az ún. háromszintű autonómia közvetlen alkotóelemeinek. A másik három fejezet a kisebbségek képviseletének (országos szintű parlamenti megjelenésének), a szubnacionális területi szint megerősödésének, valamint a kormányzás decentralizálásának a kereteit emeli be a dokumentumba. Ezek nem közvetlen részei a kisebbségi autonómia intézményrendszerének, de sok tekintetben elősegíthetik annak működtetését.

 

5.4. A kisebbségi autonómia kiépülését segítő többségi intézmények

A) A politikai autonómia (a III. fejezet) nem több a korábban már szóba került, országos szintű választási formula „kisebbségbarát” (az etnikai[19] és a nemzeti közösségeket a parlamentbe jutási küszöb esetükben való figyelmen kívül hagyásával pozitív diszkriminációban részesítő) megfogalmazása melletti tartós elköteleződésnél.

B) A Vajdaság autonómiája (IV. bekezdés) az MK autonómiakoncepciója szerint sem minősül kisebbségi autonómiatörekvésnek. Ezt azért tartom fontosnak nyomatékosítani, mert a VAT kapcsán született szakpublikációkat olvasva sem mindig egyértelmű, hogy a tartományi autonómia-törekvéseket minek kell/lehet minősíteni (vö.: SOÓS: 2011). Azt én, az MK 2008-as állásfoglalásának értelmezésével egybehangzóan a kisebbségi intézményrendszer kialakulását elősegítő, de azzal nem azonos, és azt nem helyettesítő katalizátor-intézménynek tekintem[20]. Az MKak is úgy fogalmaz, hogy a VAT egykori, a miloševići rendszer kiépülésével kiüresedett jogköreinek a helyreállítása, és azoknak a jelenkori kihívásokhoz való hozzáigazításával történő škiteljesedése segítené a kisebbségi autonómia kiépülését.

„Határozott meggyőződésünk, hogy az önálló vagyonnal és saját bevételekkel, széleskörű gazdasági, politikai és közigazgatási autonómiával rendelkező Vajdaság

[a)] gyorsabb gazdasági fejlődést,

[b)] a jogállamiság elvének következetesebb érvényesítését,

[c)] az emberi és kisebbségi jogok hatékonyabb megvalósítását,

[d)] az európai eszmék gyorsabb térhódítását eredményezné” (l. MKak, 6)[21].

Nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy mindez a 2006-os „hirtelen felindulásból elkövetett” alkotmánymódosítás (l. SARNYAI–PAP: 2010) és a 2008 őszén kiteljesedő ún. statútum-vita (PAP: 2014) közötti időszakban került megfogalmazásra.

C) A közigazgatás és az igazságszolgáltatás területi szervezése nem más, mint egy, az Európa-szerte nyomon követhető, az erőforrások elosztási hatékonyságát növelni kívánó decentralizációs törekvések szerbiai megnyilvánulása.

A szerbiai politikai körülmények 2008-as számbavételekor nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt a jelenséget, amely a szerb társadalmat a déli végek (Montenegró, Koszovó) elszakadása kapcsán hamis politikai dilemma elé állította. Ennek zsurnalizmusba hajló aktuálpolitikai megfogalmazása a Koszovót vagy Európát? volt. Anélkül, hogy hosszabban elidőznék a(z ál)kérdés felmerülésének motívumai mellett, itt csak annyit tartok fontosnak megjegyezni, hogy a szecesszióval nem fenyegető kisebbségi közösségek (a vajdasági nemzeti kisebbségek és a területileg nem tömörülő roma etnikum) szerepe az Európa mellett állást foglaló választási blokk (az egymással ezen „értékválasztás” mentén kormányt alakítani képes listák) számára felértékelődött. Számolniuk kellett azzal, hogy a kormányalakításnál szükség lehet a kisebbségek által megszerezhető parlamenti mandátumokra. Ez a szemlélet nagy valószínűséggel hatással volt a választási formula módosítására[22], és végre az országos politika szintjén is releváns választ adó magyar közösség stratégiai cselekedeteire is[23].

Ettől nem teljesen függetlenül, de jól elkülöníthetően zajlott a szerb társadalom regionalizálódása: a klasszikus autonómia mentén szerveződő pártok szerepe mellett a központi Szerbia egyes középvárosi körzetei (községek) helyi érdekeinek képviseletét zászlóra tűző pártok mobilizációs szerepe is felértékelődött.

A Szerbiát jellemző, sajátosan megkésett, de az egykori szocialista államok térségétől való lemaradását intenzív jog-és intézményalkotással pótolni igyekvő társadalmi-gazdasági átalakulás (: tranzíció) politikai ’helyzet’-ében nem volt minden alap nélkül való a vajdasági magyar pártok azon törekvése, hogy autonómia elképzeléseiket egységes követeléssé/koncepcióvá formálják. A külső kényszer/alkalom is szerepet játszott abban, hogy ez a kordokumentum megszülethetett: éltek a történelminek tűnő pillanat kínálta lehetőséggel.

Az önrendelkezési célok politikai kikényszeríthetősége addig nem tapasztalt, kéznyújtásnyi közelségbe látszott kirajzolódni a politikai lehetőségek horizontján. Hogy a három aktor közül kinek mik voltak a tényleges preferenciái, és mennyiben tekinthető stratégiai, és milyen mértékben taktikai megfontolás eredményének az itt elemzett dokumentum, az már egy másik diskurzus témája.

 

5.5. A kisebbségi autonómia tényleges összetevői: a nemzeti tanács

            A magyar kisebbségi autonómia intézményi kialakításának fő szempontjai még a vajdasági magyar politikai képviselet „egypárti” korszakában megfogalmazásra kerültek (vö. GYŐRI SZABÓ 2006: 325–327; MÁTYUS 2011: 233–234). Ám azok megvalósítására a miloševići Szerbiában komolyan még gondolni sem lehetett: „amennyire jóra sikeredett, annyira távol állt a megvalósíthatóságtól” – értékeli Mátyus Ákos tanulmánya (MÁTYUS 2011: 234). Az egységes fellépésnek is voltak már többé-kevésbé sikeres előzményei: a Megállapodás a Vajdaság és a vajdasági nemzeti közösségek politikai és jogi kereteiről címen ismertté vált munka azonban külső hatás következtében (az anyaország kormányának ösztönzésére), s nem a kisebbségpolitikai szituáció belső feltételeire való reakcióként jött 1999-ben létre (vö. GYŐRI SZABÓ  2006: 327–328). A nemzeti tanács, mint a kisebbségi intézményrendszer önszerveződési formájának egy sajátos képződménye, Ideiglenes Magyar Nemzeti Tanács néven már a miloševići éra végének válságidőszakában, 1999-ben megalakult. A már valamelyik államszervezeti szinten képviselői státust nyert magyar politikusok (akkor még a szövetségi szint is létezett az ún. Kis- vagy – a méginkább émikus leírásként használt megnevezéssel – a maradék Jugoszláviában, a szerb–montenegrói aszimmetrikus államszövetségben), de ez a formáció inkább csak a demokratikus erők részeként fellépő, a rendszert leváltani kívánó törekvések egyik, kisebbségi alapon szerveződő nyomásgyakorló eszközének tekinthető (l. GYŐRI SZABÓ 2006: 329).

Az új dokumentum nóvumát abban jelölném meg, hogy:

(a) endogén folyamatok kapcsán kialakult szituációban jött létre;

(b) az elérendő célokat a politikai küzdelem intézménykialakításai szakaszára jellemző jogi környezetnek megfelelő szellemben fogalmazták meg;

(c) hárompárti kompromisszumként, a kisebbségi magyar politikai akaratképzés releváns szereplőinek az egy irányba mutató törekvéseit demonstráló alapszövegként született meg;

(d) olyan időszakban került nyilvánosságra, amikor a célok – részleges – megvalósulására tényleges esély is mutatkozott.

            A hárompillérű autonómia legnagyobb eséllyel megvalósítható, az autonómiakoncepcióban is leginkább részletezett eleme ekkor azonban már a de facto működő, de nem kellően beágyazott eleme volt a szerbiai kisebbségpolitikai intézményrendszernek (vö. GYŐRI SZABÓ 2006: 322–323). A fordulat (2000. október 5.) után létrejött széles politikai koalíció, a DOS (ez a szerb demokratikus ellenzék megnevezését takaró mozaikszó) magába foglalta a kisebbségeket is, így a magyar politikum is képviseltette magát benne. A rendszerváltás kezdeti szakaszának kisebbségpolitikai vívmányaként jött létre az a 2002-es törvény, amely lehetővé tette a nemzeti tanácsok hivatalos megalakulását, ám azok formai létrejöttét és részletes működését egységes szerkezetben nem szabályozta. A kisebbségi pártok, így a magyar kisebbségpolitikai mező fő témája 2002-től így lett a nemzeti tanácsokról megalkotandó törvény. Ám a politikai környezet, a megtorpant, visszarendezéstől fenyegetett demokratikus átalakulás – a miniszterelnök halálához vezető merényletsorozat, a 2000-ben a DOS-hoz félhivatalosan átállt, ezért jó ideig a háborús időszak tetteinek nyilvános számonkérésétől mentesülő különleges egységes, és a belpolitikai eseményekre továbbra is jelentős befolyással bíró, egyik napról a másikra leválthatatlannak bizonyuló titkosszolgálat – háttérbe szorította a kisebbségi tematikát.

Újból „fontossá” csak a már említetett Koszovó vagy Európa? kérdés kiéleződésével, a kisebbségi politikum „helyzetbe kerülésével” vált az intézményesedés. Addig az elektoriális úton (a kisebbségi szervezetek delegáltjai és politikai szintek magyar képviselői által közvetetten) megválasztott nemzeti tanácsok, így az I. MNT is, léteztek ugyan[24], de a társadalom egészét jellemző demokratikus deficit állapotában voltak kénytelenek – megfelelő intézményes (törvényi) garanciák híján – tevékenykedni. A szerbiai belpolitikai helyzet alakulásának következtében 2008-ra a felértékelődött kisebbségi politikum, és az azon belüli együttműködési kényszer kegyelmi pillanatának köszönhetően fogalmazódtak meg az MNT-vel kapcsolatos, az MKak-ba foglalt következő elvárások:

„A személyi elvű magyar autonómia legfőbb szerve a Szerb Köztársaság közjogi rendszerébe országos magyar kisebbségi önkormányzatként beépülő Magyar Nemzeti Tanács.

 

A Magyar Nemzeti Tanács célja, hogy:

- feltárja, kifejezze és képviselje a vajdasági magyar közösség identitásának megőrzését biztosító érdekeket, továbbá,

- hogy a Szerb Köztársaság hatalmi szerveivel kialakított demokratikus dialógus alapján, biztosítsa közösségünk magyarként való megmaradását, szellemi és anyagi kultúrájának megőrzését és fejlesztését.

Az önálló vagyonnal és jogi személyiséggel rendelkező Magyar Nemzeti Tanács az oktatás, a művelődés, a tájékoztatás és a hivatalos nyelvhasználat területén törvénnyel szabályozott érdekképviseleti, döntéshozatali, véleményezési, javaslattételi és egyetértési hatáskörökkel rendelkezik, valamint intézményeket, közhasznú gazdasági társaságokat és alapítványokat hoz létre. A Magyar Nemzeti Tanács törvényben szabályozott véleménynyilvánítási, javaslattételi és egyetértési jogkörének megszegésével meghozott jogi aktusok a törvény erejénél fogva semmisek.

A Magyar Nemzeti Tanács az oktatás, a művelődés, a tájékoztatás és a hivatalos nyelvhasználat területén hatáskörébe utalt kérdéseket jogszabályerejű általános aktusokkal szabályozza, a törvénnyel összhangban.

A Magyar Nemzeti Tanács az állam, a tartomány, valamint a helyi önkormányzatok döntése alapján, átruházott hatáskörben közhatalmi feladatokat lát el.” (L. MKak, 1)

 

5.6. A kisebbségi autonómia tényleges összetevői: a területi autonómia

            A dokumentumba bekerült az eredeti, 1992-es VMDK-s autonómia modellt  folyamatosan képviselő VMDP által most is erősen szorgalmazott területi pillér is. A területi elvű politikai szegmentáció szerbiai korlátairól már több helyen kifejtettem az elképzeléseimet (l. SARNYAI–PAP). Itt ezekből csak azt tartom fontosnak kiemelni, hogy a szerb politikai mező fő neuralgikus pontja a területi elkülönülés említése. Azon belül is a kisebbségi térlehatárolás különösen problémás megítélésű. Ez a magyarság esetében reálpolitikailag teljesen megalapozatlan, de létező alapfrusztrációból, a szecesszionizmustól való félelemből táplálkozik. Semmivel sem könnyebb hiszterializálni a szerb politikai közvéleményt, mint a területi elszakadás képzetével. Így a szerb többségi társadalom Európa-barát része sem mutat semmiféle empátiát a mai napig sem a hasonló tárgyban megfogalmazódó politikai törekvések iránt. A magyar közösség által jogosan (politikai értelemben az intézmény funkcionális szükségszerűsége mellett megalapozottan) kiálló kisebbségi diskurzus többségi kontextusból következő alaptermészete, hogy egyszerre közösségi szükségszerűség[25] és reálpolitikai illúzió.

 

Álljon itt maga a vonatkozó fejezet az MKak-ból:

„A Magyar Koalíció síkra száll azért, hogy számos európai országhoz hasonlóan, a regionalizáció alulról felfelé építkező modellje alapján kerüljön Szerbiában is bevezetésre a regionális önkormányzati rendszer.

Koncepciónk értelmében a választott képviselő-testülettel, a testület által megválasztott végrehajtó szervvel, önálló vagyonnal és saját bevételekkel rendelkező regionális önkormányzat létrehozásáról, illetve ahhoz való csatlakozásról a régió választópolgárai népszavazás útján döntenek.

A Magyar Koalíció határozott célja, egy szabadkai székhelyű régió, a Magyar Autonóm Körzet megteremtése, amely Ada, Csóka, Kishegyes, Magyarkanizsa, Óbecse, Topolya, Törökkanizsa és Zenta községeket és Szabadka Városát ölelné fel. Az így létrejövő magyar többségű multietnikus régió ötvözné a magyar közösség etnikai alapú területi autonómia iránti igényét a modern európai regionalizmus eszméjével. A Magyar Autonóm Körzet létrehozatalának folyamatában a körzethatár mentén, a különböző községekhez tartozó települések – a helyi lakosság népszavazáson kinyilvánított érdekeinek megfelelően – csatlakozhatnak a Magyar Autonóm Körzethez tartozó valamely helyi önkormányzathoz.

A Magyar Koalíció a hatáskör-telepítés rendszerét az állami és tartományi szervek által jelenleg gyakorolt, de regionális szinten hatékonyabban ellátható hatáskörök decentralizálásával, továbbá a helyi önkormányzatok jogkörébe tartozó egyes feladatok ellátásnak regionális szintre való emelésével tartja megvalósíthatónak.

A regionális önkormányzat hatásköre a személyi elvű autonómia által érintett területekre nem terjed ki.

A regionális önkormányzat feladatkörébe tartozna:

 - a régió területfejlesztési koncepciójának és operatív programjainak a kidolgozása, a településfejlesztési tervek összehangolása,

- a regionális jelentőségű infrastruktúra koordinált fejlesztése,

- a terület mezőgazdaságának összehangolt fejlesztése,

- a hivatalos használatban lévő nyelvek egyenrangú használatának a biztosítása,

- az erdő-, a víz- és hulladékgazdálkodás, továbbá a környezetvédelem egyes feladatai,

- a régió egészségügyi, oktatási és művelődési intézményrendszerének a működtetése,

- a regionális önkormányzat által alapított intézmények fenntartása,

- egyéb, az állam, a tartomány, illetve a régió területén működő önkormányzatok által a regionális önkormányzat hatáskörébe utalt kérdések.” (L. MKak, 5–6)

A fent megfogalmazott célokat magam is indokoltnak, mi több, szükségesnek tartom a szerbiai magyarság közösségként való megmaradásának és további gazdasági, valamint politikai területvesztésének a megakadályozása céljából. Az autonómia harmadik, legkevésbé problematikus szintjén, a helyi önkormányzatokban is csak úgy lehet eredményesen helyt állni, ha azok az egymásba kapcsolódó magyar többségű területek, amelyek ezt a képviseleti demokrácia szabályainak megfelelően procedurálisan is keresztülviszik, ún. bottom up kezdeményezésű, területi önszerveződési egységként is működni tudnak.

            A fő probléma, hogy a kérdéskört milyen módon és intenzitással célszerű napirenden tartani[26] a szerbiai politikai mezőben? A pártpolitikai megnyilatkozásokból egyértelműen körvonalazódik, hogy a magyar pártok egymás közti elhatárolódásának, arculatalakításának egyik fő eszköze a területi autonómia melletti elköteleződés foka és módja.

 

5.7. A kisebbségi autonómia tényleges összetevői: a helyi önkormányzatok

A helyi önkormányzás a hárompillérű autonómia legkevésbé problematikus eleme. Ez abból fakad, hogy ezen a szinten a többségi elv, a nagyobb területi (etnikai alapon szerveződő terület, gazdasági/politikai regionális autonómia) és a területen kívüli, személyi elvű autonómia intézményeihez viszonyítva minden választási demokráciában bevett formájában az ezen a szinten többségi helyzetben lévő, amúgy kisebbségi közösség számára megfelelően tud érvényesülni[27]. Ezt a paradoxont nevezzük a kisebbségi viszonyok fraktál-természetének. Amikor is a területei szegmentáció különböző szintjein ún. önhasonló alakzatokat (ez a fraktál) létrehozva, kicsiben megismétli az eredeti többség/kisebbség szembenállást. Ám, s ez a lényege, a szegmentáció adott szintjén felcseréli a többség-kisebbség viszonylatát. A dokumentumban megfogalmazottakból azonban kitűnik, hogy a helyi önkormányzatok szervezeti illeszkedése a szerb kormányzati struktúrába általában véve – annak kisebbségi/többségi voltától függetlenül is – komoly demokratikus deficitet rejt. Így annak reformja (decentralizálása, a hatáskörök helyben hagyása, eszközök és kompetenciák helyi szintre való delegálása) a kisebbségi közösségeknek is megalapozott, a hatékony működéshez nélkülözhetetlen érdeke. Ezt a dokumentum is tükrözi:

„Önkormányzataink fejlesztése, városaink, községeink, falvaink hatásköreinek és pénzügyi autonómiájának a bővítése a vajdasági magyar közösség egyik alapérdeke.

A Magyar Koalíció meggyőződése, hogy a decentralizáció és a szubszidiaritás elvének maradéktalan tiszteletben tartásán alapuló hatáskör-telepítési és finanszírozási rendszer bevezetése, valamint az önkormányzatok vagyonának visszaállítása mellet, elengedhetetlen az önkormányzati rendszer átfogó felülvizsgálata.

A helyi önkormányzatiság erősítése elképzelhetetlen az önkormányzati felügyeleti hatáskörök jelentős bővítése, a kommunális rendőrség létrehozása, a helyi rendőrségi vezetők kinevezése során érvényesülő önkormányzati egyetértési jog gyakorlása, az önkormányzati együttműködés állami költségvetési forrásokból való ösztönzése, továbbá az önkormányzatok felett gyakorolt állami felügyeleti jogkörök szűkítése nélkül.

A helyi demokrácia kiteljesedése nem valósulhat meg a közvetlenül választott polgármester intézményének, továbbá az önkormányzati képviselők egyéni (többségi) rendszerben történő megválasztásának a visszaállítása nélkül sem.

A Magyar Koalíció síkra száll továbbá azért, hogy a helyi közösségek szerepének erősítése mellett, a gazdasági erőforrások, valamint az oktatási, egészségügyi és művelődési intézményrendszer működtetésének képessége szempontjából önfenntartásra képes településeken alakuljanak meg a települési önkormányzatok.” (L. MKak, 7)

Az MKak által felsorolt megállapítások külön-külön történő értelmezésére itt most nem térek ki.

A kisebbségi színezetű, főleg az ilyen többségű helyi önkormányzatok szerepe más szempontból is meghatározza a kisebbségpolitikai pártarénát. Ezen a szinten zajlik a napi szintű kisebbségi politizálás. Ez a közösségen belüli és a közösségközi érdekartikulációnak a mindegyik magyar párt számára elérhető terrénuma. Így az itt folyó küzdelmek a leginkább színesek. A területi autonómia kapcsán szóba került községek mellett Temerin községre és a szórvány egy-egy magyar többségű részönkormányzatára[28] kell itt kiemelten figyelni.

 

5.8. A kisebbségtörténeti dokumentummal kapcsolatos elemzés összegzése

            Írásom ezen fejezetében a szerb politikai küzdőtéren egy adott pillanatában (2008-ban) előállt kegyelmi állapot kapcsán megszületett autonómiakoncepció politikai kontextusát elemezve próbáltam bemutatni a kisebbségi intézményrendszerről való vélekedésnek, a hozzá való viszonyulásnak az aktuálpolitikai kitettségét. A háromelemű autonómia dokumentumban való rögzítése sem volt mentes ettől a kitettségtől. Ennek többségi és kisebbségi összetevői egyaránt vannak. A többség szempontjából ezek közül bemutattuk a küszöb eltörlését az etnikai listák számára a kisebbségi autonómia kibontakozását segítő oldalról. Ám emellett a többségi társadalom kisebbségpolitikai diskurzusában minden probléma nélkül megfér a területi elvű szegmentálódás ab ovo elutasítása is. Ebből pedig egyértelműen a kisebbségi autonómia intézményrendszerének a deteritorializálására teendő kísérletek következnek. Ugyanakkor a kisebbségi résztvevők egymáshoz és a többséghez való viszonyulásai is döntő jelentőségűek. Gondoljunk csak a kisebbségi névjegyzék összeállítása kapcsán megfogalmazódott, az ellentétes érdekek mentén körvonalazódott magyar felvetésre: ki képes rá és kinek az érdeke a kisebbségek névjegyzékének önálló összeállítása? Ez a lényegét tekintve választástechnikai probléma a vajdasági magyar diskurzusban sarkalatos kérdésként beállított, ideológiai felhangot kapó, a koalíciót magát is felszámoló érdekellentétként manifesztálódott. A hozzá való viszonyulás a perszonális autonómia szerbiai megtestesülésének a lét is a legitimációs viták kereszttüzébe tolta.

            A pártérdekek alakulása és az intézményépítés olyan többszereplős politikai mezőt alkotnak, amelyben az egyes aktorok pillanatnyi érdeke és hosszabb távra szóló stratégiája nem választható el egyértelműen egymástól. A kisebbségi autonómia intézményes színterei a hozzájuk való viszonyulás és az általuk elért kisebbségpolitikai eredmények a maguk vonatkozásában is újratermelik a politikatudomány klasszikus hármas elkülönülését, s így a kisebbségpolitikai mezőben is szerencsés különválasztani az intézményrendszerrel kapcsolatos (polity), a pártpolitikai szembenállások okán fellépő (politics), és a megvalósítani kívánt szakpolitikák kapcsán (policy) felmerülő vonatkozásokat. Mivel a szegmens maga – a szereplők száma és mérete okán – első ránézésre sem látszik túlságosan „kikülönültnek”, a benne zajló folyamatok értelmezése is bonyolult.[29] Ám, hogy a jelenségek okait átláthassuk és politikaelméleti szinten is releváns megállapításokat tehessünk a formálódó intézményrendszer társadalmi előnyeiről és az előtte álló, általa is generált kihívásokról, ahhoz a klasszikus horizontális tagolás mellett a kisebbség/többség/anyanemzet konstellációból következő sajátosságokat is be kell építenünk az elemzési eszköztárunkba.

            Amennyiben ez sikerül, akkor némileg mentesíthetjük magunkat a perszonális autonómia kapcsán disputába került, felületes társadalmi ítélkezés olyan leegyszerűsítő megközelítéseitől, mint a hurrá optimizmus vagy a lesajnálás mentén megfogalmazódott intézményértékelések.

Ehhez próbáltam most a magam szerény eszközeivel hozzájárulni.

 

6. Az autonómiakoncepció kontrasztív értékelése

A kisebbségi intézményrendszer értékelése kapcsán inkább a politics dimenziójában, és azzal szoros szimbiózisban lévő kisebbségi média területén találhatóak megnyilatkozások. A tudományos elemzések száma jóval kevesebb. A sajátosan szerbiai megoldással, a nemzeti tanácsok kialakulásával és az őket övező kisebbségpolitikai vitával a közelmúltban külön tanulmányban foglalkoztam (PAP: 2018). Itt most olyan területről kívánok írni, amelyek megnyugtató rendezése nélkül nem teljesedhet ki a politikai autonómia igazságos feltételeinek a Bauböck által a demokratikus államok iránt támasztott kritériuma  (BAUBÖCK 2002: 140).

 

6.1. A helyi önkormányzatok előtt álló kihívások és a területi autonómia

      A Szerbiára váró egyik legkomolyabb belső kihívás a területi rendszerének megreformálása, arányossá és a „központi helyek” elveinek megfelelően funkcionálni képessé tétele jelentette.

       „Az átlagos községeknek ma Szerbiában átlagosan 50 000 lakosa van, ami európai viszonylatban a legnagyobb lakosságszámot jelenti. Ebből fakad az állam belső területi felosztását célzó reform szükségének általánosan elfogadott volta. Ez a községek számának növelését és a községi lakosságszám átlagának csökkentését jelenti. Miodrag Jovičić még anno 420, átlagosan 20 000 lakossal bíró község kialakítását javasolta (amibe Belgrád nem tartozik bele). Az egy- vagy többszintű önkormányzatiság tekintetében ugyanezen szerző amellett érvvel, hogy (Belgrád kivételével) minden községnek azonos státust kellene kapnia. Így azok a regionális és a központi szervekhez is azonos módon kapcsolódhatnának.

Arra való tekintettel, hogy Szerbiában a községeken belüli települések száma nagyon széles skálán mozog, amihez a Lapovo Községet alkotó három település, és a Leskovac Községet képező 153 lakott helységig egyaránt beletartozik. Tizenegy község területe haladja meg az 1000, és másik tízé a 800 km²-t, ami azt is jelenti, hogy az előbbiek az állam területének 25%-át alkotják. Sok más tekintélyes szerző is kiáll a községek területének és lakosságszámuk átlagának csökkentése mellett. Azonban – Jovičić egyszintű megoldási javaslatával szemben – más elképzelések, köztük nem egy, a városi községek különleges státusát előlátó javaslat is megfogalmazásra került” (KOMŠIĆ 2007: 223–224).

A helyi közigazgatás egységei nem csak aránytalanok, hanem azok közigazgatási, illetve statisztikai csoportosítása is küzd a miloševići éra választási földrajzából eredő logikátlanságokkal. Máig eldöntetlen kérdés, hogy a többségi társadalom mennyire tud átlépni a saját történelmi árnyékán, s mer-e majd valamikor is teret engedni további területi alapú szegmentációs törekvéseknek?

      Akár igen, akár nem, a magyar tömb által lakott, s a magyar politikai pártok által igazgatott önkormányzatok, valamint a szórvány és a tömb találkozása mentén elhelyezkedő, magyar helyi többségű részönkormányzatok (helyi közösségek) számára létfontosságú (az volt és – a negatív demográfiai trendek mellett még egy darabig – az is lesz) az intézményrendszerük fejlesztése. Ha nem is történne változás a szegmentáltság szintjén, s a területi autonómia csak vágyálom maradna, a minimális célnak tekinthető aktuális helyzet (az ún. status quo) megtartása szempontjából fontos, hogy miként alakul az önkormányzatok Komšić és Milosavljević által egyaránt elkerülhetetlennek tételezett újratervezése. Azaz nem csak az egységek vertikális egymásra épülése (l. KOMŠIĆ: 2002), hanem horizontális elrendeződése is leképezi a szerbiai politikai gondolkodás és a területiség egymáshoz való viszonyulását. Előbb-utóbb ki fog derülni, hogy Szerbia örökkön örökké a területvesztés démonától kíván rettegni (ami jó mozgósítási eszköz is egyes politikai erők számára), s továbbra is csak központilag kívánja eldönteni, hogy melyik régiója számára mi a legüdvösebb közigazgatási formáció, vagy az európai bottom-up területszervezési folyamatoknak engedve tovább tud-e a jövőben lépni az európaizálódás útján.

      Az etnikai közösségeknek mindkét eshetőségre fel kell készülniük. Ha folytatódik a centralista területpolitika, akkor nagy valószínűséggel további helyi közösségek (jelenlegi részönkormányzatok) esnek áldozatául az átszervezésnek. Ha az eddigieknél nagyobb szerepe lesz az alulról szerveződő területi szegmentációnak, akkor azt kell kidolgozniuk, hogy mely települések milyen önkormányzati formációban, s ezen etnikai szempontból is elfogadható módon kialakított önkormányzatok milyen további társulási formákban tudnak a leginkább hozzájárulni a demokrácia intézményrendszerének kiteljesüléséhez. Az önkormányzati törvény mai formája is elvben lehetővé teszi a helyi önkormányzatok együttműködését. Ám azok etnikai alapú összekapcsolódása ezidáig nem igazán öltött hivatalos formát. Ennek nem csak a többségi társadalom lehet a kerékkötője. A kisebbségi pártrendszer és az azt képező lokális aktorok pillanatnyi érdekei is komolyan fékezhetik az ilyen típusú együttműködések kibontakozását. A többségi pártok lokális elitjeinek pedig, ha van egy kis taktikai érzékük, akkor az ölükbe hullik az amúgy kisebbséginek vélt „mérleg nyelve szerep”, és a „kiskirály-csinálás” lehetősége átkerül hozzájuk az olyan masszívan magyar többségű községekben is, mint Zenta vagy Kanizsa. Ahogyan azt az elemzés korábbi fejezeteiben megpróbáltam bemutatni, az én értelmezésemben az etnikai alapú önszerveződés, és az azt segítő kisebbségi intézményrendszer a többségi elvű döntéshozatal anomáliáit kiküszöbölni próbáló, főként a humánerőforrás hatékonyságát segítő/korrigáló eszköz. Ez a politikai arzenál nem képes igazán működni a területi elvű autonómia intézményének hiányában. A jelen demográfiai trendek mellett a többségi társadalmak ennek akadályozásával a saját társadalmuk gazdasági lehetőségeit hagyják parlagon egy-két évszázaddal korábbi nemzeti konstrukciók zárványainak igézetében. Pedig a korunkat uraló válságokkal csak a területi energiák kihasználása révén lehet megküzdeni.

Ugyanakkor ki kell emelni, hogy máig ezek a helyi önkormányzatok a kisebbségi szakpolitikák alakításának a fő helyszínei. Rajtuk keresztül csatlakoznak be a kisebbségi egyenlőtlenségek megszüntetése/csökkentése céljából formát nyert politikai programok a többségi társadalom regionális (tartományi) és központi elosztási rendszereibe, attól függetlenül, hogy azok normatívan vagy kisebbségspecifikus módon rendelődnek hozzá az egyes szakpolitikai feladatok ellátásához.

Az identitáspolitika terén is főként ezen a szinten realizálódnak a szakpolitikai események. Itt, a tágabb közösséghez való tartozás mellett, a helyi specifikumok felmutatása, az egységen belüli sajátosságok megmutatása is fontos feladat. Ezeken az eseményeken válik láthatóvá a szerbiai magyar közösség belső sokszínűsége. 

 

6.2. A nemzeti tanácsok kapcsán megfogalmazódó kritikák

      A perszonális autonómia néven lett ismert az az intézményes megoldás, amely a kisebbségi helyzetben lévő  társadalmi nagycsoportok egyenlőtlenségekre visszavezethető (szociálpolitikai) és a kollektív önazonosság megélését célzó (jóléti) problémáit a területhez kötöttségtől elszakadva próbálja meg politikai eszközökkel kezelni. Ennek szerbiai megvalósulási formája a nemzeti tanácsok intézményrendszere, amit a négypárti autonómiakoncepció is kiemelten tárgyalt. A nemzeti tanácsok biztosítanak cselekvési teret a nemzeti és etnikai kisebbségek társadalmi önszerveződésének a többségétől, az identitás terén eltérő társadalmi dimenziókban. Ezek a nyelvhasználat, az oktatás, a kultúra és a tájékoztatás. Ez az intézmény a támogatói szerint elegendő, az elutasítói szerint viszont túl kevés az önazonosság megteremtéséhez, biztosításához.

A perszonális autonómia szervezeti megtestesülésével olyan elem alakult ki a szerbiai politikai rendszeren belül, amely megsokszorozta a politizálás lehetséges színtereit (CSERESNYÉS: 2013). A nemzeti tanácsok a politikai cselekvés és a kisebbségpolitikai mozgalmak megkerülhetetlen önértelmezési keretfelületei lettek az elmúlt években. Az új intézmény azonban máig nem nevezhető kellően megszilárdult (visszavonhatatlan) kisebbségpolitikai eszköznek. A szak- és a közmédia megnyilatkozásaiból az szűrhető le, hogy a nemzeti tanácsok egészen más politikai és politikatudományi megítélés alá esnek a nemzetközi, és más a szerbiai vitafórumokon.

Ez az ellentmondásoktól terhelt, több szálon futó, párhuzamos megítélési ív nem csak a szerb, de a vajdasági magyar, illetve az egyéb kisebbségi média közvetítette értelmezések követésével is jól kivehető. Ugyanakkor külföldön a nemzeti tanácsok megítélése pozitív. (Bár azok önmagukban való elégtelensége ott is sokszor szóba kerül.) A nemzetközi szaksajtóban is pozitív a nemzeti tanácsoknak, mint intézményrendszereknek a megítélése.

      A nemzeti tanács-viták (a 2014-es és a legutóbbi, 2017–2018-as) arra is ráirányítják a figyelmet, hogy a szerbiai politikai kultúra sem kedvez az innovatív intézmények működés során történő kiteljesedésnek. Az is nyilvánvalóvá vált (különösen a nemzeti tanács-törvényről folyó közvita ismeretében, és a rá vonatkozó alkotmánybírósági döntést követően), hogy a politikai intézményekkel kapcsolatos felemás szocializáció is „intézményesült” az elmúlt szűk másfél évtized során. Tudományos igényű értékelés egy-egy szakpolitikai intézkedés történeti/kontextuális elemzése nyomán alkotható, amely esetről esetre eltérő eredményt hozhat. Itt csak azt szeretném kiemelni, hogy a legjobb intézményes keretet is lehet rosszul használni (nem kihasználni az általa felkínált lehetőségeket), s a kiforratlan, ellentmondásokkal terhelt intézményes keretek között sem lehetetlen jó eredményeket elérni a konkrét szakpolitikákat illetően.

 

7. Az elméleti felvetések empirikus távlatai és a vizsgálat alá vonandó politikai színterek

A tanulmány által bemutatott komplex terület konkrét kutatását illetően is szeretném felhívni a figyelmet az egyes részegységek közötti összefüggések kihangsúlyozásának szükségességére. A Meyer nyomán már a magyar szakirodalomban is felvázolt politikai színterek modellezésére még nem igazán alakult ki egységes szemlélet. Én is csak vázlatosan sorolom most fel a vizsgálat alá vonandó szinteket és részrendszereket:

I. A 2000 utáni kisebbségi intézmények kialakulása: a választási rendszer kisebbségi vonatkozásai, a kisebbségekről szóló 2002-es törvény, a 2006-os alkotmány kisebbségi vonatkozásai, a választási rendszer (a kisebbség-specifikus elemek bevezetése, funkciója és használata), a nemzeti tanácsok intézményének kialakulása, az első nemzeti tanácsok, s a 2009-es nemzeti tanács-törvény, valamint a 2013-as közvita, illetve a vonatkozó alkotmánybírósági döntés kisebbségpolitikai vonzatai.

II. A magyar kisebbség mobilizációja a szerbiai választásokon: a 2000 óta lezajlott szerbiai választásokon a magyar közösség részvétele, eredménye mindhárom választási szinten, külön kitérve az köztársasági elnökválasztások legitimációs szerepére is valamint a nemzeti tanácsi választásokra is.

III. A nemzeti tanácsok szerepe a kisebbség-specifikus közpolitikák terén: a közpolitika (szakpolitikák) fogalma, a perszonális autonómia közpolitika-alkotási lehetősége, az első és a második MNT közpolitikai eszköztára, eredményei, a működés mérlege.

IV. A média szerepe a szerbiai magyar kisebbségi közösség politikai akaratképzésében: a média politikai kulcsszerepe, a közmédia lehetőségei kisebbségi körülmények között, a magán alapítású kiadványok/felületek közmédiai szerepe, lehetőségei. A tájékoztatás és a véleményformálás kihívása.

Hogy a négy terület egy-egy állapotát be lehessen mutatni, ahhoz az érintett négy politikai háromszög prizmáján is át kellene hatolni az elemzői tekintetnek. Ezek a következők:

Az elsődleges háromszög:

1. a szerbiai magyar politika.

Az ezt, azaz a bemutatni kívánt fő szegmenset nagyobbrészt (az intézmények tekintetében kizárólagosan – törvényt csak a Skupština alkothat Szerbiában, azaz a politikai intézmények létrehozásának, megszüntetésének és átalakításának a monopóliuma illeti meg –, a politcs terén pedig dominánsan) meghatározó háromszög a:

B) szerbiai politika háromszöge.

A kisebbségi politikák alakítására hatással van még – főleg a policy tekintetébe (azáltal, hogy erőforrásokat bocsájt a „határon túli/külhoni” nemzetrészei rendelkezésére, azokban a szegmensekben, ahol a többségi társadalom nem tud/nem kíván támogatóként fellépni az anyagi eszközöket illetően, de nem is tilt az intézményi és jogalkotási dimenzió monopóliuma által – az

C) anyaország, jelen esetben a magyar politikai háromszög.

Ezt, illetve az ezen belül megfogalmazott elveket (politikai elmélet), vitákat (politics), és szakpolitikai intézkedéseket (policy) nevezik magyarországi nézőpontból nemzetpolitikának.

Az utóbbi évtizedekben egyre meghatározóbb a

D) nemzetközi szereplők (köztük a szupranacionális szervezetek szerepvállalása,

s így a politikaformáló szerepe, még akkor is, ha nem minden szegmensben tud mindegyikük jelen lenni. Közülük kezdetben az ENSZ és a NATO, mostanában inkább az EU tevékenysége a meghatározó. (Vö. VIZI 2013: 97)

 

 

8. Szakirodalom

 

A MAGYAR KOALÍCIÓ AUTONÓMIAKONCEPCIÓJA. (VMDK/VMDP/VMSZ).

https://www.vajma.info/docs/MK_autonomiakoncepcio_2008_03_17.pdf (letöltve: 2010.5.18.)

Andor László 2017. Jóléti modellek, európai válságok.  Noran Libro. Budapest. 124. 

Bauböck, Rainer 2002. Területi vagy kulturális autonómiát kapjanak a nemzeti kisebbségek? Pro Minoritate. 12/3. 1390–174.

Beck Ulrich–Grande Edgar 2007. A kozmopolita Európa. Belvedere. Szeged. 414.

Bozsó Péter–Pap Tibor 2014. A 23. fejezet misztériuma. Szerbia EU-csatlakozási törekvéseinek kisebbségpolitikai dimenziói. In: Reményi Péter (szerk.): Állam és nemzetépítés a Nyugat-Balkánon. Meditterán és Balkán Fórum Különszám. pp. 133–146.

Brunczel Balázs 2010. Modernitás illúziók nélkül – Niklas Luhmann társadalom- és politikaelmélete. L’Harmattan. Budapest. 319.

Cseresnyés Ferenc 2013. Politikai Színterek. Publikon Kiadó. Pécs. 156.

Hein, Michael 2011. Nachwort zu Neuauflage. = Luhmann, Niklas: Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat. OLZOG. München. 143–172.

Honneth Axel 2013. Harc az elismerésért. L’Harmattan. Budapest. 187.

Gajduschek György–Hajnal György 2010. Közpolitika – A gyakorlat elmélete, az elmélet gyakorlata. HVG-Orac. Budapest. 410.

Győri Szabó Róbert 2006. Kisebbségek, autonómia, regionalizmus. Osiris. Budapest.

Janjić, Dušan 2009. Ideologija politika i nasilje – Kriza nacionalnog identiteta i etnički sukobi. Hesperiaiedu. Belgrád. 338.

Kántor Zoltán 2014. A nemzet intézményesülése a rendszerváltás utáni Magyarországon. Osiris. Budapest. 297.

Kaufmann, Franz-Xaver 1997. Herausforderungen des Sozialstaates. Suhrkamp Verlag. Frankfurt am Main. 194.

Kaufmann, Franz-Xaver 2016 [2003]. Sozialpolitisches Denken. Suhrkamp Verlag. Frankfurt am Main. 197.

Komšić, Jovan 2002. Uvod u demokratiju i lokalnu samoupravu. Centar za regionalizam. Újvidék. 155.
Komšić, Jovan 2007. Principles of European regonalism. Philia. Úvidék. 237.

Luhmann, Niklas 1996. Protest. Frankfurt am Main. Suhrkamp. 216.

Luhmann, Niklas 2002. Die Politik der Gesellschaft. Frankfurt am Main. Suhrkamp. 444.

Luhmann, Niklas 2003 [1975]. Macht. Lucius &Lucius. Stuttgart.156.

Luhmann, Niklas 2006. Bevezetés a rendszerelméletbe. Gondolat. Budapest. 328.

Luhman, Niklas 2009a [1965]. Grundrechte als Institution – Ein Beitrag zur politischen Soziologie. Duncker &Humblot. Berlin. 223.

Luhmann, Niklas 2009b. Soziologische Aufklärung 4. – Beiträge zur funktionalen Differenzierung der Gesellschaft. VS Verlag für Sozialwiessenschaften. Wiesbaden. 292.

Luhann,Niklas 2009c. Szociális rendszerek. AKTI-Gondolat. Budapest. 542.

Luhmann, Niklas 2010a. A modern társadalom modernsége. = uő: A Modernség megfigyelései. Gondolat Kiadó. Budapest. 9–32.

Luhmann, Niklas 2010b. Európai racionalitás. = uő: A Modernség megfigyelései. Gondolat Kiadó. Budapest. 33–58.

Luhmann, Niklas 2010c. A kontingencia mint a modern társadalom önértéke. = uő: A Modernség megfigyelései. Gondolat Kiadó. Budapest. 59–80.

Luhmann, Niklas 2010d. A jövő leírása. = uő: A Modernség megfigyelései. Gondolat Kiadó. Budapest. 2010. 81–92.

Luhmann, Niklas 2010e. A tudatlanság ökológiája. = uő: A Modernség megfigyelései. Gondolat Kiadó. Budapest. 2010. 93–136.

Luhmann, Niklas 2010f. Ökológiai kommunikáció. AKTI-Gondolat. Budapest. 165.

Luhmann, Niklas 2011[1981]. Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat. OLZOG. München. 176.

Luhmann, Niklas 2014[1968]. Vertrauen – Ein Mechanismus der Reduktion sozialer Komplexität. UVK, Konstanz-München. 140.

Luhmann, Niklas 2015 [2010]. Politische Soziologie. Suhrkamp. Berlin. 499.

Marko, Joseph 1994. Autonomie und Integration. Rechtsinstitute des Nationalitätenrechts im funktionalen Vergleich. Böhlau. Bécs–Köln–Graz 550.

Marko, Joseph–Burkert-Dottolo, Günther R. (eds) 2000. Multikulturelle Gesellschaft und Demokratie. Nomos. Berlin. 95.

Mátyus Ákos 2011. Vajdasági magyar pártok 1990 után. = Közép-Európai Közlemények 2011/3-
4., No. 14–15, pp. 231–239.

Meyer, Thomas 2009. Was ist Demokratie? VS. Wiesbaden. 235.

Meyer, Thomas 2010. Was ist Politik? VS. Wiesbaden. 274.

Mohring, Katharina 2015 Der sichtbare und unsichtbare Raum der Massenmedien. In: Pascal Goeke–Roland Lippuner–Johannes Wirths (eds): Konstruktion und Kontrolle – Zur Raumordnung sozialer Systeme. Wiesbaden. Springer VH. 49–74.

Noll, Andreas 2006. Die Begründung der Menschenrechte bei Luhmann – Von Mangel an Würde zur Würde der Mangels. Basel–Genf–München, Helbing & Lichtenhahn. 465.

Pap Tibor 2014. A nemzeti tanácsok megítélése a szerbiai politikai diskurzusokban. Valóság 42 (10) pp. 99–109.

Pap Tibor 2018a. A nemzeti kisebbségek nemzeti tanácsai a Vajdaságban. = Ördögh Tibor (szerk.): Vajdaság 2. VMDOSZ. Szabadka. 23–54.

Pap Tibor 2018b. A Nyugat-Balkán államai az (új) birodalmni lehetőségek és a nemzetállami kényszerek között. =  Juhász Krisztina (szerk.): Az első huszonöt év. Pólay Elemér Alapítvány. Szeged. 123–132.

Redepenning, Marc 2006. Wozu Raum? Leibnitz-Institut für Länderkunde. Leipzig. 159.

Redepenning, Marc 2015. Grenzen, Grenzziehungen und das Ländliche. Ein Versuch. In: Pascal Goeke–Roland Lippuner–Johannes Wirths (eds): Konstruktion und Kontrolle – Zur Raumordnung sozialer Systeme. Springer VH. Wiesbaden. 75–97.

Sarnyai Csaba Máté–Pap Tibor 2010. The formation and transformation of the minority- and regional institutional system in Serbia of the new millennium = Geografica Timisiensis, vol. XIX., No: 1/21010. 77–87.

Sarnyai Csaba Máté–Pap Tibor 2011. Personal autonomy and/or National Councils in Vojvodina

Sartori, Giovanni 2003. Alkotmánymérnökség. Akadémiai. Budapest. 201.

Schütz, Alfred–Luckmann, Thomas 1984. Az életvilág struktúrái. In: Hernádi Miklós (ed.): Fenomenológia a társadalomtudományokban. Gondolat. Budapest. pp. 269–320.

Soós Edit–Fejes Zsuzsanna 2009. Határon átnyúló együttműködések Magyarországon. PEA. Szeged. 260.

Soós Edit 2011. A Vajdaság útja az európai integrációba a Vajdaság AT statútumának tükrében. = Középeurópai Közlemények 2011/3–4. 14–15. 145–155.

Tóth Norbert 2017. A magyar nemzetpolitika fejlődéstörténete, mozgástere, eredményei és dilemmái – rövid szemelvények. = Szakács Ildikó Réka (szerk.): Nemzetpolitikai imeretek. SZTE ÁJTK NRTI
Szeged. 219–233.

Tóth Norbert 2014. A kisebbségi területi autonómia elmélete és gyakorlata. L’Harmattan. Budapest. 176.

Vizi Balázs 2013. Európai kaleidoszkóp – Az Európai Unió és a kisebbségek. L’Harmattan. Budapest. 187.

Weber, Max 2003. A racionális állam. = Takács Péter (szerk): Államtan. Írások a XX. századi általános államtan köréből. Szent István Társulat. Budapest. 38–71.

Weber, Max (1987): Szociológiai alapfogalmak. = uő: Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonalai. I. Szociológiai kategóriatan. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 37–80.